是禁产禁销还是限制上路？四轮低速电动车立法听证观点激烈碰撞

6月26日举行的《江苏省道路交通安全条例（修订草案）》立法听证会上，来自各相关方18名陈述人和旁听人，围绕如何规范“四轮低速电动车”坦诚阐述观点。能否禁产禁销，是否限制上路，各方观点激烈碰撞甚至针锋相对，质疑辩驳极为热烈。

应按机动车还是非机动车管理？

今年省人大常委会对《江苏省道路交通安全条例》进行的全面修订，引起各方广泛关注。前期征求意见中，对四轮低速电动车生产、销售和上道路行驶的规范管理，相关各方特别是基层认识并不一致，对在法规中是否作出规范、怎么作出规范观点也不相同。比如，相关方面反映，江苏这类车辆每年的生产销售数量较大，在城郊和农村地区实际使用者众多，要考虑这部分用户的实际需要；基层管理单位则反映，这类车无法上牌、脱离监管、存在很大安全隐患，给道路交通安全监管带来了一系列问题，等等。

为此，此次听证会就“条例是否需要明确规定禁止生产、销售四轮低速电动车”，以及“如果不明确禁止生产、销售四轮低速电动车，是否需要对其上道路行驶做出禁止性或者限制性规定”两个焦点问题进行听证。

“实事求是地来说，听到要就这个事情进行立法听证，我还是比较诧异。因为法律法规有明确规定。”公安部交通管理科学研究所研究员应朝阳表示，《江苏省道路交通安全条例》是《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》的下位法，要遵循上位法基本原则，“按照《道路交通安全法》，不存在‘四轮低速电动车’这个提法，它属于机动车的一类，而且从性质和属性上来说它就是一类汽车。从目前法律法规规定来说，四轮低速电动车就是违法生产、违规销售、非法上路的机动车。”

既然如此，为何大量生产使用？南京市公安局交管局秩序大队四级高级警长张家驯追溯说，低速电动四轮车俗称老年代步车，由归属于医疗器械类电动轮椅车演变而来的。后者有严格设计标准，但目前市面上的所谓老年代步车大多为超标车辆，其安全性能被摒弃，大多是以蓄电池或者燃油驱动的非法组装、拼装的封闭式或半封闭式的三轮或四轮车辆，这种老年代步车并未列入“国家机动车产品公告目录”，不具备按照机动车实行登记上牌管理和强制保险的条件，一旦上路行驶存在严重的安全隐患。

从技术角度，同济大学汽车学院汽车安全技术研究所所长朱西产表示，四轮低速电动车应定性为“没有户口的机动车”。“无户口”带来无法上牌、上保险的突出问题，许多陈述人因之建议禁产禁销。

“这类车说白了就是非法使用，也没有保险，一旦发生交通事故之后很难处理。连安全都不能保证的情况下，还提什么去保证群众的幸福生活？”应朝阳的观点，也是来自交通管理一线听证人普遍的态度。有十多年处理交通事故经验的南京市公安局六合分局交警大队事故中队一级警长莫持荣，带来辖区去年一桩四轮低速电动车与电动自行车的交通事故，事故造成电动自行车驾驶人死亡。电动四轮车被鉴定为机动车，但驾驶人未取得机动车驾驶证，车辆未进行登记，无法按照机动车投保，导致事故发生后赔偿不能到位，给死者家属带来了极大的伤害。

来自生产企业的江苏金彭集团有限公司副董事长刘志培也认同，应为用户和第三方提供有效的安全保障，并介绍公司自2017年起，每辆四轮车出厂时就为用户赠送一年20万元的“三责险”，用户每年续保费用仅为百元左右。但在辩论环节，莫持荣仍以上述案例为例，表示此类保险未必能较好作出赔偿，尤其是发生亡人事故后。

刘志培提出，应从另一个维度看待四轮低速电动车，即视作二轮、三轮电动车的产品升级。他认为，虽然《道路交通安全法》上只有机动车、非机动车两类，但可以逐步争取四轮低速电动车的适当地位，否则事故率更高、普遍没有保险的二轮、三轮电动车更应严禁，“只要是交通工具必然会有交通事故，所以要两害相权取其轻。”

是严格限制上路还是因地制宜？

四轮低速电动车不安全，是不少听证人特别是警方陈述人希望禁产禁售的主要原因之一。不过也有观点认为，道路事故数据尚不足以说明其不够安全。

南京信息职业技术学院教授卢勇的观点较有代表性。他引述2022年北京发生电动三轮、四轮交通事故131起、死亡逾百人，以及工信部2017年提供的当时全国五年内共发生低速电动车交通事故83万起，造成1.8万人死亡、18.6万人受伤的数据后建议，立法时应参考全省最近十年以来交通事故情况、电动车事故情况以及四轮低速电动车事故情况。“从理论上来讲，四轮电动车从配置、安全保障上，它的事故率肯定是最低的。为什么二轮、三轮可以有生产许可证，四轮不能有？”

无论如何，多数陈述人同意，如果不“一刀切”禁产禁售，规范的分级管理是管好低速四轮电动车的必选项。陆世礼呼吁，应考虑落实四轮低速电动车的备案登记、专用牌照、购买保险和规范驾驶，这样才有利于维护行业规范发展和保护驾乘者和第三方安全。

在具体怎么管上，有的陈述人认同仅允许四轮低速电动车在农村道路上行驶。但刘志培观点有不同。他认为，此类电动车作为一种农村乡镇群众主要交通工具，主要用途是农村、乡镇与县城之间的通勤往来，“如果立法规定只能在农村道路上行驶，就完全没有了存在的实用价值，也就等同于‘一刀切’禁产禁销。”

一些折衷观点认为，应该允许各地方根据自身交通状况，因地制宜地制定政策。江苏省宗申车业有限公司部长吴宝根表示，如果立法规定只能在农村道路上行驶，不仅交管部门难以管控，群众也会不满意。鉴于不少地方已经出台过针对当地实际的交通管理规定，江苏地方立法应更具有灵活性和适用性。

东南大学法学院副教授，交通法治与发展研究中心执行主任顾大松证实，河南新乡辉县、范县、封丘，濮阳南乐等地，已通过上牌、上保险等方式，将符合一定标准的低速四轮车进行规范管理。他分析，当前主要在苏豫鲁皖四省交界区发展的低速四轮车，发挥了解决农村居民出行难题的作用，可以说是农村二轮车、三轮车机动化出行方式的升级版，在目前农村公交、城乡公交难以完全保障农村居民出行的情况下，将四轮低速电动车纳入规范管理是一种较为现实合理的选择。“有必要授权地方市县开展低速电动四轮车规范管理的探索，有利于在农村居民出行难题的缓解、低速电动四轮车产业发展以及道路安全秩序的维护方面取得平衡。”

生态位是否无可替代？

如果明确禁产禁销，生产企业将面临巨大压力。作为强利益相关方，刘志培呼吁“请让我们活下来”。他表示，四轮低速电动车低速低价、低能耗低负担，使用成本仅为新能源汽车的5%左右，与广大农村、乡镇低收入群体的消费水平高度契合。“一种代表着电动车行业升级换代的产品反而要被禁掉，是不合情理的。”

从使用场景出发，吴宝根也认为这类电动车完美对接城乡以下市场需求，是基层群众追求美好生活出行方式的最佳选择，已成为农村老年人送小孩上学、买菜、带小孩出行的重要交通工具。“这类车型车速较低、操作简便、实用性强、容易上手，还能挡风避雨，十分适应50岁以上农村老年人出行需求，为农村老年人生活带来了诸多便利。四轮低速电动车依然成为农村乡镇千万家生活的必需品，显然是不能简单退出的。”

“我为什么要来开这个会呢？这关系到我的切身利益。”淮安市洪泽区个体工商户刘志军表示，父母上街、接小孩、买菜，自己做小生意都需要代步车，很需要一款价格便宜、皮实耐用电动四轮车。他态度坚决地表示不能因噎废食，应允许对企业提出技术标准的时间表，达到一定的标准的就准许生产，给予企业技术升级空间，提供符合基层群众需求的车辆。

应朝阳则表示，四轮低速电动车“满足老百姓需要，老百姓喜欢”的说辞是厂家和销售商的虚假宣传，“他会跟车主说我这是非机动车，不用上牌、没有使用成本。如果按照正常机动车管理，要办理注册登记、要买保险，这类车基本上不会有生存空间。”他认为，如果允许这类非法车辆的生产和销售，对严格遵守法律法规生产与低收入群体相适应车辆的厂家来说并不公平。

一种观点认为，A00级新能源汽车能够取代四轮低速电动车的生态位。上汽通用五菱江苏区销售经理张益勤以该公司爆款产品宏光miniEV举例说，2.98万元起就能拥有一台符合国标的新能源产品，同时具备小巧好开的便利性，且不依赖充电桩，家用220V交流电即可补电。目前，产品销量已突破114万台，其中2022年销量是55万台，登顶全球小型新能源销量冠军。“我们认为A00级新能源产品是城乡皆宜，适合新能源普及推广的产品形态。”张家驯由此发问，既然可以做到价格低廉又能上牌，“为什么非要弃能够合法的东西不用，而去用非法的东西呢？我就想不通了。”但刘志培认为，售价相对高昂的A00级新能源汽车短时间无法取代四轮低速电动车，尤其是在当前经济形势下。

如何考量“禁产禁销”成本？

“禁产禁销”必然产生较高的成本。这种成本是否可以承受？江苏苏北一些地方四轮低速电动车产业规模不小。陆世礼认为，相关产业带动了一大批生产企业，年增加就业10多万人，形成新能源产业发展的集聚区，稳定了城乡居民就业，增加了政府的税收，推动城乡区域协调可持续发展，不应“一刀切”禁产禁销。

刘志培也提醒，应正视已发展十几年、具备完整生态产业链的产业，骤然关停将造成大批从业者失业。据其数据，这类劳动密集型制造业企业吸收了一大批就业人群，仅徐州地区从业人员就不少于1.3万人。目前全国四轮车行业有生产企业200余家，供应商3万余家，经销商10万余家，从业人员约200万人。他呼吁，政策出台要“刀下留人”，变动不能太快、太猛，“现在我们省立法要骤然关停，这我们肯定接受不了，这也不符合产业治理整顿的基本规律，请给予企业三年疫情后的喘息空间。”

设置过渡期也是省工信厅产业转型升级处一级调研员张瑛的观点。她认为，江苏是生产四轮低速车的大省，生产规模较大、从业人员较多、涉及面较广，立法禁止可能冲击行业和就业，并引发一定程度的债权债务纠纷。“我个人的观点一句话，遵循市场规律，符合市场需求。”张瑛建议，如果一定要立法禁产禁销，给予企业一定的过渡期，按照“一事一议”“一企一策”原则，便于企业转型转产、安置员工、解决债务债权等，以维护社会稳定。

不过从社会治理成本角度，结合南京花大力气治理“马自达”泛滥，浙江花高成本治理超标电动车等案例，南京市公安局交通管理局秩序大队四级高级警长张家驯认为，不发展四轮低速电动车才是节约成本，“浙江共有1900万超标电动车，他们用政府补贴一部分、企业出一部分、市民老百姓自己付一部分，整个淘汰至少花了190亿元。你们挣的那点儿钱和190亿元相比，是哪个亏的？我觉得千万不要等低速电动车超标车发展起来再进行淘汰。” 84岁高龄的胡国成1958年起就在交通系统工作，是当年南京治理“马自达”泛滥和淘汰付出高昂成本的亲历者，“所以我是赞同停止生产和销售，免得以后还是要经不住市场和政策的要求淘汰。”

研究民营经济多年的卢勇则认为，治理成本取决于规范性程度，“你有没有管？你没有管起来，说我的管理成本太高了，我要把这个产业关掉，可能不太合适。”他进一步说，公共利益均衡是紧密联系的，要深入考察调研，把各地工商户、生产企业以及群众的心声、诉求、利益和交通状况做均衡匹配后，再作决策。卢勇还提出，任何产品都是先有产品，后有管理规范。不可能先有规范，后有产品，这不符合产品创新的规律和要求。

但从新能源汽车产业健康发展的视角，朱西产不同意先有产品，后有标准的观点。“我认为在没有规范管理前，处于灰色地带的四轮低速车应禁止上路，以确保新能源汽车产业向技术提升的产业方向健康发展。”他表示，机动车因为产业规模大，且涉及安全环保，就必须是现有标准才能量产销售，否则“一边生产一边补标准”，一旦违规上路成了规模，再行治理就会产生巨大的社会资源浪费。

坦诚热烈的立法听证后，省人大常委会副主任曲福田表示，将认真分析吸纳各方意见，论证研究关键问题，妥善处理相关法律关系，以高度的责任心把法规修改完善好，确保修改的内容立得住、行得通、真管用，确保条例体系结构清晰、关键制度明确、回应社会关切、体现江苏特色。

新华日报·交汇点记者 陈月飞