深化军事政策制度评估机制研究

本文转自：解放军报

深化军事政策制度评估机制研究

■田 甜张 宪王亚红

引 言

军事政策制度调整军事关系、规范军事实践、保障军事发展，对国防和军队建设具有重要意义。对军事政策制度进行评估，有助于全面掌握政策制度质量水平，优化政策制度体系，减少或避免一些风险隐患，是确保政策制度切合实际、行之有效的必要举措。对军事政策制度评估基本问题进行研究，明晰其基本概念，认清其功能作用，掌握其评估方法，对于有效开展军事政策评估、提高评估质量效益具有十分重要的作用。

明晰军事政策制度评估基本概念

军事政策制度评估是指特定评估主体根据特定评估目的，按照一定的标准、程序和方法，对军事政策制度政策制定、政策效果等环节和内容进行评估或判断的一系列活动。目的是通过综合分析存在的问题，研究提出改进建议，改进完善法规质量水平，为提高政策制度质量和实施效果提供重要支撑。

根据评估时段来区分，军事政策制度评估可分为政策执行前的预评估、政策执行中的执行评估和政策执行后的后评估。军事政策制度预评估主要对政策制度方案（草案）以及其可能产生的效果进行评估或判断，军事政策制度执行评估是对政策制定以及实施过程进行评估，军事政策制度后评估则重在对政策制度实施效果和影响进行评估。军事政策制度预评估、执行评估和后评估，对应政策制度全寿命周期执行前、执行中和执行后三个不同阶段，三种评估模式互为依托、相互补充。预评估为执行评估奠定良好政策基础，预评估的结果是判断当前政策方案科学性、合理性的标准；执行评估是考察政策执行效率水平的基本依据，目的是提高政策运行绩效，为后评估做好准备；后评估是确定政策调整或终结的前提和条件，为后续政策制度出台或政策制度体系优化提供分析预判，为下一轮政策制度预评估奠定基础。

预评估的评估对象是政策制度文本、草案或者工作计划、工作方案，评估时机通常是在政策制度正式出台前，在编制立法规划和年度立法计划、政策制度提请审议两个关键环节，目的是通过对各种可能存在的潜在风险进行预判和分析，以优化政策制度顶层设计、提高法规拟制质量水平。执行评估的评估对象是政策制定与执行过程，评估时机是在政策执行一段时间后，目的是通过对政策制度实施进行阶段性总结和回顾性分析，检验军事政策制度实施是否达到预期效果，评判政策制度实施的短板弱项和经验教训，为调整优化具体政策制度提供决策支持。后评估的评估对象是政策制度的实施效果和影响，评估时机是政策实施较长时间且政策制度立改废释等工作完成前，目的是对政策制度的合法性、可行性进行综合评估，为具体政策制度修改完善和后续政策制度体系优化提供决策支撑。

认清军事政策制度评估功能作用

政策评估是政策运行过程链条上的重要一环，是检验政策实施效果、效益和效率的基本途径，是决定政策走向的重要依据，是合理配置资源的有效手段，是提高政策运行科学性和准确性的必要手段。军事政策制度评估为考察军事政策制度提供了不同视角、不同方法，准确把握预评估、执行评估和后评估的功能作用，有助于有效开展军事政策制度评估。

军事政策制度预评估是预判避免风险隐患、提升政策制度质量水平的重要手段。军事政策制度预评估具有判断、预测、选择与导向等功能，合理评估有助于增强立法的及时性、针对性、实效性、系统性。新的军事政策制度出台是有效应对新形势新任务、合理配置资源、提高政策制度有效性的必要举措。各项具体政策执行出台前，需要考虑有效应对各种复杂情况，需要考虑各项法规制度之间的关联耦合，需要考虑法规制度的潜在风险和预期后果，在其出台前进行预评估有助于减少或避免不良效果，优化政策制度体系设计，填补政策制度体系空白，减少相关法规制度交叉，提升政策制度质量水平。

军事政策制度执行评估是监测政策制度过程执行、纠正调整政策制度偏差的重要手段。军事政策制度执行评估具有监测、诊断、调整、修正的功能。对军事政策制度执行情况进行评估是检验监测政策制度执行过程和阶段实施效果的重要指标。各项具体政策制度执行过程中，可能由于政策制度本身规范性不完备、可操作性不强、对各种新情况考虑不周或者信息不充分等因素，使得政策方案被误解、曲解，滥用政策或政策不力，导致政策执行效果不佳。对军事政策制度过程和执行效果进行评估，有助于全面把握政策制度执行情况，着眼各项具体政策制度执行过程中的短板弱项，为高层决策机关提供及时的信息反馈，为提高政策制度可执行性和政策制度立改废等工作提供决策优化，有助于立法机关总结立法工作正反两方面的经验并不断改进军事立法工作。

军事政策制度后评估是检验政策制度运行效果、调整优化完善政策体系的重要手段。军事政策制度后评估具有检验、总结、反馈、完善的功能，是对军事政策制度执行效果影响进行的综合评估。军事政策制度都是针对特定情况、解决特定问题而出台的，在一定时期内具有存在的合理性；但是各项具体政策制度条款相对固化，对新情况的处置相对比较保守，在长时间执行后会逐渐暴露出与实践不相符合的情况，要么不能有效应对和处理新情况，要么本身的规范不够科学合理，相关的配套措施不够具体有效。对军事政策制度进行后评估，有助于全面把握各项具体政策制度长期的累积效应以及政策制度的执行情况，为后续政策制度的出台提供决策支持。

掌握军事政策制度评估一般方法

军事政策制度评估方法是实现评估目的的重要手段。按照原理可分为经验分析与演绎分析，按照老旧可分为常规方法和现代方法，按照性质可分为定性分析与定量分析方法。当前，常用的方法有过程对比法、指标体系法、调查研究法和跨学科分析法。

过程对比法。过程对比法是通过对比不同阶段政策结果来确定政策实施效果，分析存在问题的方法。可将政策执行前和执行后的各种情况作对比，将政策实施前的有关指标与实施后的有关指标进行对比，可以分组实验借以确定政策实施效果；可在政策执行前和执行后两个时间点上，分别就采取某一政策和无此政策两种情况进行前后对比，比较两次结果以确定被分析政策的效果。过程对比法可以采用简单的定性对比，也可通过复杂的数据分析来得出评估结论。

指标体系法。指标体系法是评估军事政策制度的基本方法，是在全面考察评估对象特性的基础上，按照特征提取、量化分析的思路，形成由表征评估对象各方面特性及其相互联系的多个指标所构成的有机整体。指标体系具有层级结构特性，指标体系各指标相互独立、互为补充，能够全面度量评估对象特性。基于评估指标体系，采集评估过程数据，综合运用统计分析、决策分析等工具方法，可以得到较为精准的评估结论。

调查研究法。调查研究法是借助于一定的调查手段，通过听取被调查者的感受，获得对公共政策必要性或政策结果的认识，从而评估公共政策的方法。包括直接调查法、问卷调查法和访谈法等。直接调查需要专家按照事先拟定提纲就特定问题发表意见。直接调查法是发现问题、认识问题的重要方法，通常用于政策实施前。问卷调查法是通过向特定人群下发问卷和回收问卷，进而了解政策感受、评估政策效果。访谈法是按调查提纲，对被调查人进行面对面的调查，其针对性更强，评估价值更高。调查研究法的科学准确性主要受调查专家能力水平和专家数量影响。

跨学科分析法。跨学科分析法是指充分利用管理学、运筹学、决策学、统计学、经济学、计算机科学等方法，对军事政策制度进行评估的方法。其兼具定性分析和定量分析的优势，是政策制度评估的发展方向。其中，多属性决策分析、回归分析、费效比分析、逻辑分析、价值分析、成本效益分析以及专家系统、数据挖掘、计算机仿真等都是常用的分析方法。大数据、人工智能、机器学习等方法，是政策制度评估的前沿方法。跨学科分析法具有广泛的普适性，其实施操作难度也最大。