重庆获批726亿结存限额：通过发行再融资债券转贷区县使用

21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道

近期多个省份开始发行特殊再融资债券：截至10月10日，八省份拟发、待发规模合计约4000亿，其中内蒙古一个省份的规模就超过1000亿。

与此同时各省份特殊再融资债券的额度情况也引起市场广泛关注。而从过往看，特殊再融资债券额度来源于结存限额。所谓结存限额，指地方政府债务余额小于限额的部分，包括一般债结存限额和专项债结存限额。

据记者检索，截至目前仅有重庆市、天津市、云南省公布了最新的预算调整报告。其中重庆市财政局9月26日在当地人大常委会上所作的《关于2023 年市级预算调整方案的报告》披露当地进行了多项调整，其中一般公共预算中，财政部预下达政府债券结存限额326 亿元，拟发行再融资债券，全部转贷区县使用；政府性基金预算中，财政部预下达政府债券结存限额400亿元，拟发行再融资债券，全部转贷区县使用。

因二者分别纳入一般公共预算、政府性基金预算，前者326亿指向一般债结存限额，后者400亿指专项债结存限额。不过云南省、天津市的预算调整报告未披露相关存量限额情况。

与以往用于偿还债券本金并标注偿还哪一只地方政府债券不同，目前8省份已发待发的4000亿再融资债均用于偿还存量债务。这类再融资债券也被市场称为特殊再融资债券，实际用途一般用于置换隐性债务。

发行特殊再融资债券置换隐性债务后，隐性债务减少的规模和政府债务余额增加的规模相等。这就要求地方政府债务余额低于限额，相应才有置换的空间。

财政部数据显示，截至2022年末全国地方政府债务限额为37.6万亿元，同期全国地方政府债务余额35万亿元，二者存在2.6万亿的空间，其中一般债1.44万亿，专项债1.15万亿。

财政部解读称，一般债余额小于限额因为2015年以来一些地区通过安排财政预算资金、企事业单位等原债务人资金偿还了部分存量政府债务，以及部分工程款结算后，根据实际情况相应核减了债务余额。专项债余额小于限额的原因和一般债类似，但还有推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式等方式消化了部分存量政府债务的因素。

对于前述空间，财政部可在各省份之间通过回收-再分配的方式调整各地限额，地方相应会增加或减少限额。重庆市此次预算调整报告显示重庆收到了新的结存限额，可用于发行特殊再融资债。

重庆市10月9日披露，拟在10月16日发行421.9亿再融资一般债，募集的资金用途方面，发行地方政府再融资债券用于偿还存量债务。

值得注意的是，此次重庆市发行的再融资一般债规模已超过预算调整报告披露的326亿，其原因可能有二：一是326亿为预下达额度，实际下达额度有变动；二是叠加重庆已有的限额和余额的空间。

重庆市财政局数据显示，截至2022年末重庆市政府债务限额10281亿元，其中，一般债务限额3325亿元，专项债务限额6956亿元。同期重庆市政府债务余额为10071亿元，一般债务余额3180亿元，专项债务余额6891亿元。换言之，2022年末重庆市一般债、专项债余额低于限额的规模分别为145亿、65亿。

发行特殊再融资债券偿还隐性债务是一揽子化债方案的重要措施之一。据记者了解，今年6月-7月地方已上报建制县隐性债务风险化解试点方案，目前监管部门已批复方案及额度，特殊再融资债券重启发行，可用于置换隐性债务，以缓释债务风险。

特殊再融资债券此前已有发行。根据公开数据，2020年至2022年全国各地已发行约1.1万亿元的特殊再融资债券，其中重庆市2021年发行了500亿元特殊再融资债券，均为一般债。相比而言，此次重庆拟发行的再融资债券低于2021年，因为额度未发完，后续重庆仍将继续发行特殊再融资债券。

其他省份预计也收到了相关结存限额，但目前尚未披露。比如内蒙古自治区财政厅数据显示，截至2022年末内蒙古一般债务限额7127.1亿元，一般债余额6584.8亿元，一般债限额和余额之间的差值为542.3亿。目前内蒙古拟发行、已发行的特殊再融资一般债合计约1000亿，超过前述差值，应是收到了新的结存限额。

再如，辽宁省财政厅数据显示，截至2022年末辽宁省一般债限额和余额的差值为475.6亿元。辽宁省拟在10月12日发行729亿特殊再融资债券超过了前述差值，应该也是收到新的结存限额，背后则是中央对各地限额进行了回收-再分配。

拉长时间看，历史上有过两轮地方债置换：第一轮是2015年-2018年，通过发行置换债券置换非地方政府债券形式的存量债务，置换规模超12万亿；第二轮是2019年-2022年，通过发行特殊再融资债券置换隐性债务，置换规模约1.1万亿。

和2015年-2018年的置换一样，特殊再融资债券置换隐性债务也能降低地方债务利息负担、拉长债务期限。但第二轮置换和第一轮置换也有明显不同，即所置换的债务性质出现明显变化：第一轮置换的是2015年之前形成的非政府债券形式的政府债务，置换前后政府债务余额不变；第二轮置换的是2015年之后违规举债形成的隐性债务，置换后隐性债务余额减少的同时法定债务余额增加，地方法定债务率有所上升。

近期发行特殊再融资债券偿还存量债务的操作性质和第二轮置换相似。西部省份某区县债务办人士表示，特殊再融资债置换化债成效明显，能有效缓解地方政府短期偿债压力。但该举措会推升法定债务的风险水平，相应要试点地方减少项目上马、压降支出用于偿债等。