广州立法敲打“钉子户”，城中村还能拆出“土豪”吗

说起广州的城中村，无法绕过天河冼村。网传信息显示，与广州中轴线距离不过数百米的冼村，近期发布一则“关于拟收回集体土地使用权的预公告”，以图“限期”解决钉子户问题。

冼村下达“最后通牒”的背后，是广州城中村改造的提速。正在征求意见的《广州市城中村改造条例（草案修改稿）》提出，征地补偿方案“双三分之二”同意即可，相比此前大幅下降。

这是广州首次针对城中村改造立法，该条例也是全国首个，专门针对城中村改造的地方性法规条例。纷纷扰扰近三十年，裹挟着“人、产、城”的广州城中村改造，是否迎来“终章”？

《广州市城中村改造条例》诞生过程可谓迅猛：7月，广州就条例征求意见；11月，草案修改稿再次征求意见；公示一月后，年底第三次审议并交付表决。以前“市场主导，房价买单”，城中村改造进度慢，当前立法明确职责、放宽启动条件，意味着“公共利益主导的强制性”。眼下，喝了头啖汤的广州必须回答“钱从哪来、地怎么征、产如何兴”这三个核心问题。

“嫁个杨箕佬，生活乜野都变好；嫁个石牌佬，有车有地楼又好；嫁个潭村佬，珠江新城值钱宝；嫁个猎德佬，日日数钱数到老。”杨箕、石牌、潭村、猎德，都曾是广州城区最普通的城中村，过去是脏乱差代名词，如今成为“土豪”聚集地，靠的正是“旧村改造”这个金手指。

上述顺口溜也从侧面反映了，以前因过度市场化导致补偿标准不断攀升，平台公司从中获取巨额利益，从而抬高旧改成本的现实。当下，如何筹措资金、善用资本，仍是城中村改造面临的难题。目前，广州以固定资产投资“强力推进”，推出有史以来最大规模年度任务。

广州明确今年城市更新固投2000亿元，同比增长60%。其中127个城中村改造项目，预计完成固投983亿元，约为广州去年财政支出三分之一；其余1017亿元已分解到具体项目，主要包括城市更新重点片区、旧厂房改造（收储）、旧城混改及其他条件成熟的城中村改造。

条例修改稿提到，改造具体资金来源包括：国家有关城中村改造项目的专项补助；政府专项债券等地方政府财政资金；城中村改造专项借款、专项贷款；企业债券、基金等社会资金；其他符合规定的资金。从目前的投入构成来看，资金主要还是来自财政。

证券行业研报称，若按广州投资强度外推，粗略估算，全国21个特大超大城市的城中村改造投资潜力约1.5~2万亿元，其中建安投资及货币化安置费约1万亿元。不过，一个显而易见的事实是，并非所有城市都拥有广州的雄厚财力。

“如今市场相对低迷，让地方财政拿出足够资金改造城中村很难实现”，原国家房改课题组组长孟晓苏建议，应由国企或城投主导，从源头上降低改造成本、提升统筹力度，同时引进“不动产投资信托基金”等创新模式，鼓励民间资本介入。

地产公司让出主位，政府主导筹资征地的背景是，房地产市场已发生根本变化。广东三旧改造协会秘书长田光明称，“过去放手让市场干，现在政府要稍微往前走一步”。广东已提出“强化政府对土地一级市场调控管理”，接下来对征地标准、规划把控等问题，都要进行规范。

即便筹得到钱，也未必能快速征地。目前广州有272条城中村，村域面积743平方公里、常住人口674万人，面积、人口分别占全市10%、36%。一方面，城中村数量多面积广，的确是“富矿”，另一方面， 过半（137条）城中村位于中心城区，则意味着征地艰难。

在过往的改造项目中，当少数留守户不同意签订拆迁补偿协议时，目前无法通过现有法律途径解决此类争议并强制留守户搬迁，导致改造停滞不前。截至去年底，广州累计批复旧村改造项目68个，完工项目仅10个，批复超过10年仍未完工项目占比超过四分之一。

冼村是城中村改造“节奏缓慢”之缩影。从2009年更新改造至今已将近15个年头，“目前冼村片区尚有七八家钉子户，部分村民居于国外”。网传信息显示，冼村已就拟收回集体土地使用权展开预公告，这预示着冼村钉子户将成为历史。

新法规会给征地带来更多便利。此前改造意愿表决需村民大会80%同意才能启动，现在新条例拟定改造意愿表决占比超过2/3成员和村民同意就能启动。不服补偿方案的可提起诉讼，若不诉讼又不按补偿交出土地的，区政府可责令其交地，拒不执行的可申请法院裁定。

值得关注的是，修改稿未提及通过行政裁决解决拆迁补偿争议。这可以理解为对于彻底摆烂的“钉子户”，官方将依照条例采取更强有力方式收回土地。如此一来，钉子户“漫谈要价”空间被挤压，城中村改造后遍地“土豪”的可能性也变低了。

在新法规面世之前，广州已启动“依法征收，净地出让”新模式，并在新中轴线、广州火车站、罗冲围、环五山创新策源区等片区试点“统筹做地”（即政府引入企业，将有待拆迁/七通一平的“生地”做成可出让的“熟地”）——这意味着，政府对土地资源统筹保障和调控力极大加强。

广州超过半数城中村是产业村，比如中大康乐、凤和，荔湾的山村，越秀的瑶台等，其现有产业链何去何从？未来产业链如何构建？这里有必要回头看看走过的路。自启动“三旧”改造以来，广州已完成猎德、琶洲、杨箕等多个项目。截至6月，城市更新累计释放用地1958公顷。不过，这里面有经验，也有教训。

例如琶洲村改造后，村集体、开发商分别拿到40%、56%的建面，市区两级政府不仅未能获得改造后的产业用地，还要承担教育、医疗等公共服务设施维护、使用开支，造成区级财政负担沉重。由于参与旧改的企业基本为房企，招商能力不足，对改造后的产业提升有限，此外旧改未能和产业升级无缝衔接，改造后无具体产业主体引入。

再比如猎德村，2007年开始改造，三年即告完工，复建房六千多套，其中三分之一村民自住，四千余套可出租。按“拆一补一”原则，多数村民能置换一套或多套房子。天河区租房均价高企，村民单靠租金就可轻松月入过万，若是拥有十几二十套房的“大户”，年入近百万。

从天河区最穷城中村蜕变为“富豪村”，“猎德模式”也被借鉴。但“猎德模式”在它地遭遇“水土不服”，如新办公大楼入住率低、难以吸引人才资金。“猎德模式”难以复制不难理解——不是每个城中村都能像猎德村那样紧靠CBD，且改造周期恰好碰到亚运会筹备带来的“巨量投资”。靠房子就能赚得盆满钵满的时代已远去，如今城中村改造不能忽视产业延续乃至升级。

条例修改稿提到，市政府应当调查城中村产业，先行安排产业转移承接园区，有序疏解集聚产业，将异地迁移与就地改造相结合，保障产业用地需求或配置一定比例产业用房；区政府对用地效率分等定级，提供一定规模比例低成本创业空间，保障小微企业和个体户创业需求——这意味着广州城中村产业并非一刀切处理。

以中大康鹭片区为例，作为全国最大纺织品交易聚集地，城中村一度有无数服装作坊。2021年，这里成为广州旧村改造史上投资金额最大的项目。海珠区意图利用区位优势导入生命健康、人工智能、新材料等创新产业，而城中村原有纺织服装产业，被引导转移至清远园区共建产业集群。当然，也有企业和工人选择另寻它地，或者回乡创业。

针对城中村改造立法，或可重振社会资本信心、或可解决“钉子户”难题，但改造并非结果而是过程，最终还得落到人、产、城的共生共荣。改造归根结底是关注“人”的问题，其复杂性在于涉及人的处境与生活方式，无法完全遵循形式主义的设计。立法不是终章，只是个开始。

参考资料：

征地补偿方案需“双三分之二”同意.广州日报

广州拟出台全国首个城中村改造条例.证券时报

超大特大城市将稳步推进城中村改造.中国城市报

高质量发展要求下的城中村改造思考.住房和房地产研究