国道，又要恢复收费了？

应避免增加民众负担

近年来，非高速公路取消收费趋势日益明显，多地政府纷纷提前结束原定收费期限的公路收费，甚至斥资回购高速公路，实现本地车辆免费通行。然而，这一趋势似乎正在发生变化。近期，部分地方开始恢复或新建国道收费站，引发了社会各界的广泛关注。

8月26日，山东省政府网站发布《山东省人民政府关于济南黄河大桥设置收费站的批复》，同意济南黄河大桥设置收费站，收费期限长达25年，具体收费标准和起止时间由省政府有关部门核定后另行公布执行。

正在建设中的济南黄河大桥。图片来源：济南城市建设集团微信官方号

据了解，济南黄河大桥是正在建设中的新桥，总长7.748公里，其中主线桥梁长6.87公里，总投资78.93亿元。

同时，济南黄河大桥也是国道104线上的桥梁，国道104起点为北京市东城区永定门桥，终点为福建省福州市平潭县东星村，全程2606公里，经过北京、天津、河北、山东、江苏、安徽、浙江、福建八个省份。

而在更早之前，吉林省和湖北省也分别有国道大桥和一级公路开始收费。这些案例表明，国道恢复收费并非个例。

面对这一变化，公众不禁产生疑问：国道，又要恢复收费了？

多条路段恢复收费

在不少人观念中，普通公路一直被视为具有一定公益性质的公共产品。但实际上，普通公路取消收费的历史并不算长。

2009年，中国开始推行“燃油税改革”，即用成品油消费税取代养路费等交通收费的改革。根据《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》，自2009年1月1日起，取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费。

此后，各地政府逐步有序地取消了政府还贷二级公路收费，并结合自身的财政状况，适时回购经营性公路，为公众提供免费服务。普通公路逐渐被视为一个公共产品，非高速公路取消收费成为趋势，一些地方的收费站也相继被拆除。

据交通运输部数据，截至目前，全国除新疆外，其他省份均已取消了政府还贷二级公路收费，共减少收费公路15.05万公里，撤销收费站2681个。

不过，在部分地区这种趋势似乎正在发生变化。

国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副研究员李沛霖等人整理出了一份近年新增公路收费站不完全统计表。从图表中可以看出，自2021年至今，安徽、山西、甘肃、湖北、吉林、陕西、江苏、山东均发布过国道收费站开通收费的公告。

图片来源：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所李沛霖等人整理归纳

2023年10月，江苏省同意205国道宿淮收费站建成并符合通车条件后开始征收车辆通行费，这一决定曾引发公众的热议。按照江苏省政府发布的《省政府关于同意205国道宿淮收费站开征车辆通行费的批复》，由宿迁、淮安两市进行联合收费，收费期限从开征车辆通行费之日起计算，在收费站运行两年后再进行评估核定。

公开信息显示，205国道是我国道路网的纵线之一，北起河北秦皇岛市，南至广东深圳市，全程2976.450公里，途经河北、天津、山东、江苏、安徽、浙江、福建和广东八个省份。

那么，恢复国道收费是否有依据？

根据现行的《收费公路管理条例》第三条，公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路。这一规定明确了非收费公路的主体地位，同时允许在特定情况下通过收费来支持公路的建设和维护。此外，《收费公路管理条例》第十二条对收费站的设置进行了严格规定，非封闭式的收费公路的同一主线上，相邻收费站的间距不得少于50公里。

与此同时，按照《收费公路管理条例》第十八条，允许长度800米以上的二车道独立桥梁和长度500米以上的四车道独立桥梁建设收费公路。

因此，按照这一条例，济南黄河大桥设置收费站符合相关规定。

值得关注的是，《收费公路管理条例》自2004年正式施行以来，由于收费公路发展的环境一直在改变，因此几经修订。2018年年底，交通运输部曾就《收费公路管理条例（修订草案）》向社会公开征求意见。

同年12月21日，在交通运输部举行的新闻发布会上，有关负责人表示，此次修订草案为进一步控制收费公路规模，提升路网基本公共服务能力和水平，降低过路过桥费用，明确今后只能新建高速收费公路，不再新建收费的一级公路、二级公路和独立桥梁、隧道，存量的收费一级公路、二级公路和独立桥梁、隧道，会随着收费期届满或政府提前回购等方式，逐步有序停止收费。

据了解，按照程序，《收费公路管理条例（修订草案）》修订征求意见于2019年1月20日结束后，交通运输部在研究吸收各方意见的基础上，进一步修改完善修订草案后报送国务院。

2024年5月11日，国务院办公厅印发《国务院2024年度立法工作计划》,《收费公路管理条例》被列为“2024年拟制定、修订的行政法规”。不少业内人士认为，新版条例或将在未来不久颁布，并对条例中可能出现的关于收费公路的内容充满期待。

清华大学交通研究所副所长杨新苗对中国新闻周刊表示，2018年交通运输部就《收费公路管理条例（修订草案）》公开征求意见时，该草案符合当时的经济环境和形势。然而，养路需要资金支持，而车辆购置税和燃油税是国家交通运输部门的两大收入来源。但近年来，这些税费的增长已经接近顶峰，而基础设施的管养规模却在不断扩大。因此，从当地政府的角度来看，非高速的公路收费也许可为当地带来一定的财政收入，从而缓解资金压力。

李沛霖也对中国新闻周刊表示，目前新能源汽车高速发展，2023年中国的新能源汽车销量达到了300万辆，假设每辆车每年节省的燃油税约为3000元（耗油量1000升），则仅此一项就可能导致燃油税收入减少90亿元。

2024年2月，交通运输部公路科学研究院张玉玲等人在《中国公路》杂志上发表了题为《高速公路养护期收费制度的思考》的文章。文章指出，当前全国普通公路每年养护管理资金需求缺口在50%左右，有40%左右的普通公路陷于“列养但无钱养，应修但无钱修”的困境，并且随着公路里程的增加，公路养护资金缺口还有继续扩大的趋势。

河南交通运输战略发展研究院副院长刘文丰对中国新闻周刊表示，国家虽然倡导高速公路收费、干线公路免费的发展方向，但未明文禁止干线公路收费。但他也同时指出，目前干线公路收费主要位于山岭重丘区，这类区域路网稀疏，干线公路上主线收费站被绕避的可能性较小，而平原区路网稠密，干线公路不具备进行收费的现实条件。

“目前虽然有部分干线公路开始收费，但仍是少数现象，未扭转免费公路作为干线公路主体的大趋势。”刘文丰说。

专家：应衡量综合效应

部分国道开始实施收费后，公众对于收费后可能产生的影响同样表现出了较高的关注。

杨新苗指出，普通公路收费将带来一系列深远影响。对个人而言，收费可能导致他们选择绕行以规避费用，从而降低某些公路的使用频率。对货物运输而言，收费将增加运输成本，可能对物流产业造成不小的冲击。因此，如何界定哪些地方应该收费，哪些地方不应收费是一大挑战。同时，他也担心一旦地方开启收费的口子，过多效仿带来的大范围收费，会偏离交通强国支持发展的初衷。

杨新苗进一步表示，一些发达地区的企业更倾向于在免费公路沿线设立企业，以便降低运输成本。若周边均为收费公路，则不利于企业聚集发展。鉴于产业的选址与收费公路政策紧密相关，各地政府需慎重考虑收费政策对产业发展的潜在影响。

然而，无论影响如何，当前国道恢复收费已被开了“口子”，且道路养护的资金缺口依然巨大，如何实现可持续发展成了当下关注重点。

李沛霖指出，目前恢复收费的国道中，仅有204、205国道实行按车型收费，湖北荆门国道按重量收费，109国道按全程收费，其余近十条国道的具体收费标准并未详细公布。若重新收费，需制定合理的收费政策，确保收费的透明化，避免过高收费增加公众负担。

李沛霖建议，应实行差异化定价策略，科学平衡收入与支出。根据时间段、车型、路段等因素实行差别化收费，鼓励非高峰时段出行，以减轻高峰时段的交通压力。同时，应根据车辆对道路的损害程度和危险程度进行分车型收费，并对特定群体（如低收入家庭、学生等）提供优惠或减免政策。

此外，他还建议，应采取多种措施填补新能源汽车带来的养护缺口，如直接对新能源汽车收取专门养路费，或通过安装智能设备记录里程并按里程收费。他还提到可利用碳排放权交易市场，将新能源汽车的碳减排效益转化为经济价值。

对于依赖国道进行日常通勤或物流运输的居民和企业而言，国道恢复收费可能会增加他们的经济负担。李沛霖认为，政府可以出台补贴政策，成立专项基金，用于资助受国道收费影响较大的企业（如长途运输企业）和个人。同时，对依赖国道进行物流运输的小型企业提供税收优惠政策，如减免增值税、企业所得税等，并鼓励金融机构为这类企业提供低息贷款等金融支持。

公路与旅游发展紧密相连。中国旅游改革发展咨询委员会专家委员孙小荣在接受中国新闻周刊采访时表示，随着自驾游的普及以及房车露营、户外运动的兴起，中短途出游的人们普遍会选择自驾游。许多旅游线路、旅游带、旅游廊道等都是由国道、省道、县道串联起来，形成“以路串景”的全程自驾体验廊道。

孙小荣指出，近年来各地都在推动“交旅融合”，依托生态资源和旅游资源丰富的国道、省道、县道来建设“旅游风景道”或“旅游公路”。他担心一旦国道、省道、县道恢复收费，有可能对游客的出行意愿和“交旅融合”的建设构成阻碍，抑制地方文旅经济的发展。

与此同时，近年来公路旅游已经成为文旅消费的新热点。例如318国道、219国道、独库公路、威海千里山海自驾旅游公路等都是热门自驾游线路，“最美的风景在路上”，公路自身成为旅游体验地、消费打卡地和核心吸引物。

威海千里山海自驾旅游公路。图/图虫创意

同时，随着国家文化公园建设的启动，黄河、长城、长征、大运河等国家文化公园沿线各地都在积极建设主题风景道，例如山西省建设的“黄河一号”“长城一号”“太行一号”风景道，它们与国道、省道、县道有相当长部分的重叠和交叉。

孙小荣建议，对于已经取消收费的国道，应尽量避免恢复收费，以免增加民众负担。如果确实需要收回投资债务或地方政府承担不起管理维护费用，可以根据相关法律规定适当收费，但应设定一定期限。对于实施“交旅融合”发展的风景道、景观道、旅游公路、旅游廊道等路段，应尽量取消或减免收费，实施“以旅养路”策略，通过文旅消费者的消费活动产生的经济效益，实现资金反哺并促进地方经济的持续发展。

“各地在相关政策出台前，应全面衡量政策的连带和综合效应。”他说。