监管全覆盖 文物活起来（坚持和完善人民代表大会制度·地方立法新实践）

本文转自：人民日报

全长千余里，齐长城沿泰沂山脉逶迤而行，横贯齐鲁大地。

齐长城作为长城的重要组成部分，修筑于春秋战国时期，是我国现存有准确遗迹可考、年代最早的长城。2022年9月，山东省第十三届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过《山东省齐长城保护条例》（以下简称《条例》），并于2023年1月1日起施行。为什么要专门出台这个《条例》？《条例》将重点解决哪些保护难题？如何推动《条例》贯彻实施？记者就此进行了采访。

完善制度

守护历史遗产

登上淄博市淄川区劈山岭，穿过“一线天”，极目远眺，齐长城盘旋于山崖之上。

“齐长城始建于春秋时期，完成于战国时期，是我国古代早期最宏伟的军事防御工程之一，迄今已有2600多年的历史。”淄博市第十六届人民代表大会代表房敏学说，“齐长城也是一本‘历史书’。通过考察研究齐长城，可窥见春秋战国时期齐国的综合国力。”

在劈山山顶上，一座庙坐落于此，门上牌匾写着“孟姜女”。“行走鲁中山区，可以看到许多齐长城历史遗址。”房敏学手指牌匾介绍道，“例如眼前的劈山段，有孟姜女哭倒长城断墙处，还有保存千年的姜女台、烽火台等遗迹，是千里齐长城中保留较完好的一段。这是古代劳动人民勤劳与智慧的结晶，具有重要的历史价值、科学价值和社会价值，必须守护好这笔宝贵的历史遗产。”

“由于齐长城建设年代久远，采用了传统的‘因地制宜，就地取材’方式，以夯土墙、土砂混筑墙等墙体类型为主，本身建造结构就不太稳固。”房敏学介绍。

“这些年，山东省高度重视齐长城保护工作，总体状况得到明显改善，但也面临诸多问题，例如受沿线生产生活等因素影响，不少段落仅有零星的断壁残垣，甚至很难寻见长城遗迹，保护形势不容乐观。”山东省司法厅立法一处副处长王秀鸿说，“必须通过地方立法，为齐长城保护工作提供有力的法治保障。”

2006年，国务院颁布实施了《长城保护条例》，北京、甘肃、河北、宁夏、山西大同等地先后出台了长城保护地方立法。山东在总结自身实践经验、借鉴外省区市立法成果的基础上，制定出台《山东省齐长城保护条例》。“《条例》按照‘保护第一，加强管理，挖掘价值，有效利用，让文物活起来’的工作方针，科学协调齐长城保护与沿线区域生产、建设活动之间的关系，为有效保护齐长城提供了更加完善的制度保障。”山东省人大常委会法工委副主任高贤杰表示。

“《条例》的制定，将进一步规范齐长城利用，为齐长城保护工作‘保驾护航’。”山东省文化和旅游厅一级巡视员王廷琦表示。

深入调研

解决突出难题

前些年，房敏学背着行囊，足迹踏遍齐长城淄博地段。

“调查研究是地方立法的基础。我们要搞清楚各段状况及周边生态环境情况，并根据不同情况，提出保护规划方案建议。”房敏学说。

一次，在农村调研时，一位村民提出疑虑：“齐长城穿村而过，如果禁止了生产生活，俺们咋办？”

房敏学将问题记了下来。2022年6月中旬，山东省人大教科文卫委组织来淄博市开展立法调研，房敏学在座谈会上主动提出建议：“应当平衡好保护和利用的关系，在保护中求发展，以发展促保护，二者形成良性循环。”

“齐长城有一特殊性，‘断断续续’，呈断点状遗存、不能连贯，有的地方遗迹已基本消失，有的地方保存较为完整。”房敏学说，“对并没有明确保护重点、遗迹已消失的地段，其实无需再耗费过多资金、精力，应把精力放在重要点段，分类采取保护行动。”

齐长城跨多个行政区域，位于行政区划边界的点段较多，毗邻市、县政府沟通协作机制也存在漏洞。在风门道关处，有三块碑刻，其中一块是山东省政府所立的“齐长城遗址风门道关”全国重点文物保护单位的石碑，基座上的小字清晰可见为莱芜区属；还有一块是淄博市所立“齐长城遗址——风门道关”全国重点文物保护单位的碑刻。“两地都在此立碑，沟通协作不畅的话，也制约着齐长城的保护修缮。”房敏学说。

在立法调研过程中，山东省文化和旅游厅、省司法厅相关人员同时开展实地调研，听取意见建议。

王秀鸿跟随队伍在基层调研。“站在一段遗址上时，望着眼前的断壁残垣，很有些吃惊，这与想象中的长城完全不一样，没有气势磅礴的蜿蜒起伏，没有秀丽的风景。”王秀鸿心生感慨，“我们应该用心守好齐长城的遗迹。”

有一次去青岛调研，王秀鸿结识了一位齐长城保护志愿者。“业余时间，我喜欢研究齐长城，但身边志同道合的人太少，许多人对齐长城历史文化了解也不深。”聊天中，志愿者吐露心声，“很多地方忙于修复，却轻于利用，并且基础研究工作也相对滞后，对齐长城历史沿革、价值内涵等缺乏深入研究。”

保护资金也是基层部门的“头疼事”。“长城文献资料的整理和搜集、修缮与保护，都需要大量人力、物力、财力的投入。由于保护经费不足，部分保护工作难以开展。”王秀鸿在调研座谈时，有的基层部门“倒苦水”，“特别是保养维修、巡查管理经费缺口较大，导致人员力量不足，保护责任缺失、措施不到位，影响保护实效，有的开发利用项目迟迟难落地。”

“此外，沿线工程建设、矿山开采、农田开垦等生产生活对齐长城本体及周边风貌造成破坏的情况时有发生，其中一个原因在于人们的保护意识还相对淡薄。”王秀鸿提出，“亟待提升人们的保护意识，形成行动自觉。”

多措并举

确保落地落实

《条例》审议通过后，房敏学捧着文件研究了好几遍：“当时提出的问题，立法都有回应。”

“此次立法坚持问题导向，立足于齐长城保护工作需要，重点解决保护工作中的实际困难和突出问题。”高贤杰介绍。

“《条例》明确了保护和利用的关系，坚持保护优先、以用促保，对利用方式进行了探索创新，同时，提出齐长城保护规划应当明确保护标准和保护重点，分类确定保护措施。”房敏学说，《条例》还健全了齐长城保护工作体制机制，对政府主体责任、部门监管责任、基层属地责任进行了明确，解决了毗邻市、县政府沟通协作机制漏洞问题。

“针对资金难题，《条例》也做了回应，比如其中提到的‘资金使用管理制度’，并确定了齐长城所在地的县级以上人民政府要将齐长城保护纳入国民经济和社会发展规划以及相关专项规划，将齐长城保护所需经费列入本级财政预算。”王秀鸿介绍，“针对志愿者反映的问题，《条例》规定了齐长城专题研究和学术交流、文化产品开发和文艺作品创作等内容。”

如何推动《条例》贯彻实施？高贤杰介绍，山东运用多种形式，开展一系列行之有效的宣传学习活动。通过电视、报刊、网络等进行全方位、多渠道宣传，并开展了《条例》进企业、进农村、进社区、进学校等系列活动，把握好重大活动、重要节点，宣传普及《条例》，为其顺利实施营造浓厚的氛围。

“我们将按照《条例》的规定认真履职，加强部门协同，统筹齐长城保护与基本建设的关系，加强涉齐长城工程建设文物审批，形成工作合力。”王廷琦介绍，“全省加大经费投入，每年启动一批齐长城抢险、保护项目，力争在‘十四五’期间基本消除重大安全隐患。”

与此同时，山东实施齐长城“红黄绿”段保护管理，严管“红段”，紧盯“黄段”，不放松“绿段”，着力提升人防、物防、技防能力，健全齐长城公益性岗位巡护员队伍，开展卫星遥感监测，建设省市县三级齐长城安全监管平台。

“下一步，我们将多措并举保障《条例》落地落实，同时加快推进重大立法项目，以良法促发展、保善治。”山东省司法厅党委书记、厅长杨增胜说，“未来，踏上全长千里的齐长城遗迹，人们更能领略齐鲁大地的历史内涵与文化魅力。”

版式设计：沈亦伶

《 人民日报 》（ 2023年02月02日 18 版）