2023数据要素市场十大关键词（上篇）

2023年，对于中国数据要素市场的发展而言，是一个深刻的注脚。

随着国家数据局的组建，数据要素市场的擘画有了清晰的落笔方向。数据基础制度构建、数据开发利用、数据流通交易、数据基础设施建设、数据市场生态培育、数据资产创新应用……在中国的广袤大地上，有了一个个具象的发展定格，新视角和新方法不断涌现。

处于数据要素发展的关键期，创新的同时伴随隐忧。生成式人工智能等新技术伴随的数据合规问题、数据跨境流动带来的安全风险，仍时刻敲响发展与安全并重的警钟。

这一年，数据作为生产要素持续发挥作用，激发其他要素创新活力，为经济社会发展注入新的动力源泉。人们越来越清晰地认识到——数据在流动中释放价值，在社会化大生产中获得效益。

在《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）发布一周年之际，南财合规科技研究院总结年度十大关键词，邀请超20位政产学研大咖专家深入解读，共论数据要素市场发展趋势，助力促进国内数据要素市场迎来新一轮突破。

上篇，我们聚焦国家数据局、“数据要素×”、数据产权、公共数据开发利用、数据基础设施这五大关键词。

国家数据局

2023年，新一轮国务院机构改革方案提出，组建国家数据局，标志国家在数据发展管理体制机制建设上迈进了一大步。

今年3月，中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》对外公布。方案明确，组建国家数据局。根据方案，国家数据局负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。10月25日，国家数据局正式挂牌。当前，三名正副局长已到任。

近期，国家数据局局长刘烈宏的多次公开发言为数据要素市场发展指明方向，未来将重点在数据基础制度构建、数据基础设施建设、数据市场生态发展和公共数据资源开发利用等方面发力。

12月已迎来两份重磅文件。国家数据局发布《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）（征求意见稿）》，发挥数据要素乘数效应，赋能经济社会发展。12月25日，国家发展改革委、国家数据局印发《数字经济促进共同富裕实施方案》，推动数字经济在促进共同富裕方面发挥积极作用、取得实际性进展，为数字经济发展谱写全新篇章。

● 专家解读

国家发改委价格监测中心副主任王建冬：国家数据局对数据要素市场发展起到统筹协调推进作用，全力推动实现数据“供得出”“流得动”“用得好”。目前，国家有关部门正在围绕数据产权、流通、交易、定价、核算、资产化等核心环节陆续出台相关配套制度。

“供得出”方面，重点是首先将公共数据拿出来供社会使用，带动社会数据源企业积极参与，形成良性互动。目前相关部门正在研究起草推进公共数据开发利用的相关文件，公共数据政府指导定价相关政策也已经启动研究，探索“数据财政”良性发展路径正迈出坚实步伐。“流得动”方面，重点是引导交易场所规范运行，加快推动“东数西算”工程和国家算力网建设，打造全国一体化数据基础设施体系，切实推动数据跨域跨境安全有序流动，构建公允、高效的数据价格形成机制。“用得好”方面，近期正在征求意见的《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》已经指出了努力方向，下一步应当从数字产业化、产业数字化和全要素数字化三个层面完善数据要素发挥行业乘数效应的政策路径，有序推进数据资源化、资产化、资本化。

中央财经大学数字经济融合创新发展中心主任陈端：大力推进数字中国建设，包括数据要素统一大市体系的完善，能为经济发展提供新动能，不过当前仍面临挑战。比如在技术层面，由于数据采集系统异构，导致数据难以共享；在机制层面，可供执行落地的细则以及收益分配制度激励还相对缺乏，导致数据不会共享、不愿共享等；在市场层面，分散在地方上的数据交易所在数据确权、定价、交易、安全、增值协作等方面监管标准与规范操作仍未有效统一；在应用层面，数据在跨行业、跨区域、跨层级应用中，使用成本与合规风险增加，也会使数据使用积极性和交易活跃度受到影响。

解决这些问题，需要从体制机制和硬件设施层面整合。“数据二十条”提出“三权分置”的中国特色数据产权制度框架，为数据基础制度的体系化建设奠定坚实基础。国家数据局的成立意味着，未来数字中国整体建设规划和操作执行在组织保障上有了明晰且统一的出口，对稳定政策预期、强化资源配置合力、充分发挥我国新型举国体制优势具有积极意义。未来国家数据局无疑将会积极推动和打通数据链路，实现数据整合，打开国家治理新格局。

“数据要素x”

12月15日，在国家“数据二十条”发布一周年之际，国家数据局发布的第一个数据要素文件，就《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）（征求意见稿）》向社会公开征求意见，从十二大领域展开重点行动，力争到2026年在经济发展领域数据要素乘数效应得到显现。

通过实施“数据要素×”行动，发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，推动数据在不同场景中发挥千姿百态的乘数效应，促进我国数据基础资源优势转化为经济发展新优势。这为当前地市探索数据要素市场发展指明了方向——从供需两端发力，面向应用场景挖掘数据价值，明确了数据要素价值化的发展道路。

● 专家解读

中国科学院科技战略咨询研究院大数据战略研究中心执行主任冯海红：数据要素的价值化，需要体现在提升社会治理能力、提升生产经营效率、创造新业态新动能等具体方面，该行动以智能制造等领域及其关键环节为重点，推动数据要素在经济社会发展中切实发挥倍增、放大、乘数效应，具有较强的引导性。数据要素市场化配置改革要坚持价值导向，避免片面鼓吹和谋求所谓的“数据财政”，而是要在创造经济社会价值过程中，不断探索数据要素赋能的新模式、新机制。

未来应切实发挥数字经济联席会议、国家数据局的统筹协调作用，在试点示范、专项资金支持等方面发挥强有力的引导支撑作用。同时，建立健全数据交易场所、数据商和第三方专业服务机构的引导规范制度。充分发挥国家高端智库和专业服务机构的作用，加强成效评估、模式总结、案例筛选等方面的专业化力量。

华南师范大学法学院特聘研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕：数据要素乘数效应，以推进数据要素协同优化、复用增效、融合创新作用发挥为重点。

数据要素协同优化，一方面是指各种数据互相协同才能发挥更大效用，例如行业数据空间协同了产业链上的数据，而不是单独的数据发挥价值。另一方面是数据要素和其他要素的协同，例如贷款审批是数据要素和资本要素的协同。数据要素复用增效，则是提高数据的多主体复用性，同时增加数据新的效能，不断提升数据质量，突破传统资源要素约束条件下的产出极限，拓展经济增长新空间。当前数字政府实现“一处填表，处处可用”并在各个领域发挥作用，即是数据复用增效的一种表现。数据要素融合创新，是公共数据和社会数据融合应用，也是社会数据自身的融合应用，在不同类型、不同维度的数据融合过程中产生新业态。

数据产权

迈入数字经济时代后，制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善数据产权保护和利用日渐提上日程，多份政策提出建立健全数据产权规则。去年出台的“数据二十条”走出了突破性一步——创新提出“结构性分置的数据产权制度”政策框架，尤其是“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”。

淡化数据所有权，强调数据使用权，成为我国构建中国特色数据产权制度的重要指引。

2023年，北京、上海、广东、湖北等多地出台数据要素市场相关政策，首要关注的即是数据产权，深圳更率先以政府规范性文件形式对数据产权登记行为进行规范管理。这一年，各省市积极开展“数据资产登记”“数据产品登记”“数据资产凭证”等先行先试实践，福建、浙江、江苏、山东、北京、广东等地陆续推出数据知识产权登记平台。可以预见，未来数据产权制度构建，将扎根于数据的流动和商业化利用，实现数据的适当控制和充分利用，推动数据价值全面释放。

● 专家解读

中国政法大学教授、中国知识产权研究会副理事长、最高人民法院知识产权司法保护研究中心研究员冯晓青：数据日益成为重要的生产要素并具有财产属性，需要予以确权。基于数据主体的多元性和数据利益的复杂性，以及数据自然流动和分享的特质，难以简单套用传统财产权制度，特别是不宜建立排他性和支配性极强的所有权制度。

在分置式产权构建的基础上，建立基于数据动态流转和价值实现的数据产权制度，需要秉承数据流动、控制、分享与利用的核心要义，这四方面内容相辅相成、缺一不可。针对公共数据、企业数据和个人数据，明确赋予数据控制权、数据处理权、数据处分权和数据收益权，其中数据控制权是整个数据产权制度构造的基础性权利，通过这四种权利能够实现数据资源价值转化和数据集合、数据产品的开放、共享与市场化应用。

数据基础制度，是推进我国数据法治建设、释放数据生产要素潜能、赋能实体经济的重要制度，应当以数据产权的构建与完善为核心，以促进数据的交易、流通、开放、共享为重要宗旨。数据基础制度还应当重视维护数据安全、加强数据治理和监管，维护数据承载的国家利益、公共利益和个人信息权益，服务于我国数字经济的打造和发展。

深圳市律师协会数据合规专业委员会副主任王彩琴：企业对数据产权制度的关注点集中在以下几点：一是数据分类分级，企业数据、个人数据、公共数据资产边界不清，数据分类分级尚无明确、具体的标准，导致企业难以把握数据类别、难以判断对数据采取何种级别的保护，企业如何有效界定其数据资产范围成了首要关注的问题。二是数据确权，每个数据生产主体既是数据生产者又是消费者，且每个主体在与他方对接时产生的数据难以界定其归属权，企业推动数据流通的前提是数据确权以及数据流通后续产生的收益归属的问题，目前亟待相关法律法规进一步明确。三是企业数据的利用和保护之间的平衡，即如何最大化发挥数据价值，又能避免数据合规的风险。四是数据资源入表，如何将企业拥有的数据变成法律意义上的资产，关乎数据确权、数据价值计量、数据资产审计、数据安全与合规等问题，需要充分的前提才能实现数据资产化。

希望在国家制定专门的法律对数据产权制度进行更强有力的指导与保护，数据产权制度的相关规定能更加细化，协调和平衡不同数据主体之间的利益关系。此外，进一步出台鼓励政策，以打通数据流通及共享的体制机制壁垒。

公共数据开发利用

当前，公共数据规模占全社会数据规模70%左右。“数据二十条”为公共数据合理有偿使用“开绿灯”，明确提出“探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”，对公共数据授权运营的探索实践意义重大，有利于打破公共数据服务机构的制度束缚。

2023年，各地探索公共数据开发利用的步伐加快。浙江、广东、深圳、上海等地接连出台地方立法，就公共数据权属、采集、流通、监管、安全等方面进行细化落地，浙江出台了全国首部公共数据领域的地方性法规。国家数据局局长刘烈宏今年12月公开发言时提出，从六大方面大力推动公共数据开发利用，为破解数据流通领域存在的“不愿开、不敢开、不会开”等难题指明方向。

随着改革探索更加深化，公共数据开发与运营的难点逐渐清晰，可从近期湖南衡阳“政务数据第一拍”事件中透视一二，政务数据资源的安全利用以及合理定价引发广泛讨论。未来一段时间内，公共数据开发利用仍是一条充满无限机遇与挑战的数据价值探索之路。

●专家解读

中国科学院科技战略咨询研究院大数据战略研究中心执行主任冯海红：2023年，我国地方公共数据授权运营的制度建设和具体实践均取得显著进展，成为当前数据要素市场化配置改革、数据基础制度构建中的前沿热点，并呈现出两种主要模式：一是综合集成模式，地方以规范性文件等形式授权其数据集团等当地国有企业统筹规划及协调推进，包括上海、贵州、青岛、成都等；二是场景牵引模式，地方数据主管部门制定运营管理方案并负责平台建设运营，统筹推动以重点场景为牵引的公共数据价值创造，包括北京、杭州等。

同时，公共数据授权运营也存在需要解决的若干突出问题，例如如何兼顾平衡好数据利用安全可控与市场主体公平参与，如何统筹协调好鼓励地方创新探索与实现全国高效协同，如何显著提升数据资源质量并形成数据治理成效的正向激励机制等等。展望未来，我国公共数据授权运营将呈现出制度不断健全、机制稳步优化、场景丰富多样、数据多元融合、价值加速凸显等发展趋势，建议政府与企业积极谋划并捕捉可信数据空间建设、数字技术创新、数据商培育等发展机遇。

中国科协网络与数据法治决策咨询首席专家、浙江大学网络空间安全学院双聘教授王春晖：地方公共数据立法虽然各自有别，但整体上体现了“数据二十条”关于“汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理”以及“严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场”的基本精神。公共数据资源的利用和释放，不能以政府盈利为导向，要重点聚焦实体经济领域和民生服务领域，应遵循“补偿成本、适当获利”的原则，让广大人民和各类企业享有更多公共数据要素带来的红利。“有条件有偿使用”的公共数据仍处于一种未知的新领域，应当积极探索新模式，切忌一哄而上。

数据基础设施

随着以数据为关键要素的数字经济加速发展，对与之相关的基础设施提出了新的要求，需要构建适应数据要素特征，促进数据流通利用，发挥数据价值效应的数据基础设施，包括网络设施、算力设施、数据流通设施，以及数据安全设施。

高速通信网络、人工智能大模型、数据空间、数据流通交易平台……广东、浙江、上海、贵州、山东、江苏等地基于自身地理位置、资源条件、经济发展等因素，在数据基础设施建设上各有侧重。国家数据局局长刘烈宏今年11月公开发言表示，下一步将加快推进数据基础设施的建设工作，一是加强顶层设计，适度超前部署；二是繁荣产业生态，促进产业技术创新与融合；三是开展国际合作，推动国际数据基础设施互联互通建设。

数据基础设施的建设，也将与数据基础制度的落地和数据资源开发利用的实施一起，共同为数据要素产权确权、收益分配、交易流通、安全治理等核心问题的解决发挥作用。

● 专家解读

同济大学法学院副教授陈吉栋：由于数据这一生产要素的存在与流通有系统依存性，数据基础设施将向深度融合、规模能级提升、多样化的能源格局、边缘计算等方向发展。例如将与5G、大数据、人工智能等新技术深度结合，形成全面的新型基础设施网络；其规模和能级也将持续提升，借助于多元化的能源格局优化能源利用；边缘计算以其低时延、高效率的特点，预计成为下一阶段的主流；市场规模持续扩大，数据基础设施的未来发展前景广阔。目前，数据基础设施重点聚焦于基础层的设施，重视数据可信流通，未来应更关注数字身份（包括国际间的身份互认）、更具效率的信任供给平台等。

针对算力基础设施发展，政企应在以下方面进一步探索实践：采取多元供给的方式优化数据中心的地理布局，合理利用公有云、私有云、混合云等资源，考虑到能耗、环保和网络接入等因素；根据不同行业需求，尤其要强化对AI、科研等高性能计算领域的服务；引导行业创新，建设开放共享的算力生态。对于环保和安全问题，要注重绿色低碳，提升能源效率，实施相关评测同时建设安全可靠的保障系统。面向未来，更应提升算力设施在规模、能力、效率等各方面表现，以满足更大规模的需求。

中国电子云副总裁、数字经济创新研究院院长李树翀：在数据基础设施中，算力设施是数字经济最基础的物理承载，同时也是数字创新的基础支撑；数据安全设施是保障，决定着数字经济发展的质量。数据流通设施则是激活生产要素的重要手段，一方面表现数据交换和共享方面，通过一网统管、一网协同等推动组织和业务重塑，包括数字政府和智慧城市建设以及企业数字化改造和创新；另一方面是在数据运营和交易方面，包括各地探索搭建公共数据授权运营平台和数据交易平台。其中，公共数据授权运营仍存较大挑战，一方面数字政府建设积累了大量数据资源，但数量与质量仍有较大提升空间，数据治理应进一步加强；另一方面是涉及的主体较多、商业模式复杂，需构建一套完整的制度与标准体系。

今后数据基础设施将以三种形式体现，一是技术，二是制度体系和标准体系，三是物理上的存在，就像当前的数据交易场所。数据要素的价值等于“数据要素x技术x商业模式”，同一组数据运用到不同商业场景产生的价值不一样，北京、广东以及山东青岛等地开展了含公共数据授权运营在内的诸多数据要素市场探索性尝试，取得不错成果。未来各地应先行先试，大胆探索，淌出有中国特色的创新实践。

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