争议屋顶光伏“特许经营”招标，有人欢喜有人愁

在分布式光伏的带动下，屋顶成了中国光伏企业争夺的稀缺资源，一些地方也纷纷推出“屋顶光伏特许经营项目模式”，将一片片的屋顶统一打包，以招标的形式向企业兜售。

分布式光伏发电，是相对于传统的集中式光伏发电而言，是一种靠近用户端的电力供给形式。分布式光伏发电通过与互联网技术紧密结合，让每个建筑物变为一座发电主体。

一种新的“政策试验”似乎在各地悄然而起。对于地方政府而言，“屋顶光伏特许经营项目模式”的推出，既可以进一步盘活公共机构屋顶光伏资源，促进能源转型，缓解供电压力，又可以通过特许经营权转让费增加当地的财政收入。

第一财经记者根据全国招标采购信息平台梳理发现，“屋顶光伏特许经营项目模式”最早可以追溯到2022年。这一年，广东省揭阳市推出了这种模式。

进入2023年后，广东、江苏、广西、湖南等省份的地方政府陆续跟进。其中，广东茂名、汕头、梅州、河源、惠州等多个市县已经启动多个招标项目。

但针对“屋顶光伏特许经营项目模式”，行业众说纷纭，争议颇多。高额的“特许经营权转让费”是争议较多的地方。

最近备受行业关注的一个案例是，8月11日，江苏省溧阳市发改局发布《溧阳市光伏新能源投资建设特许经营项目》招标公告，特许经营权转让费则高达18亿元。

可以看到的是，被业内视为“天价”的特许经营权转让费，已经吓退了许多光伏民企，有的项目由于投标人数少于3个而致招标失败。

成本提高了一倍

就在溧阳市发改局发布《溧阳市光伏新能源投资建设特许经营项目》当天，在广东，梅州市蕉岭县发改局发布了《蕉岭县政府控制的屋顶光伏资源特许经营项目》（下称“蕉岭县屋顶光伏特许经营项目”）中标候选人公示。

公示显示，中标企业广东桂岭控股集团有限公司以2亿元的投标价格成为第一中标候选人。

根据公示，蕉岭县屋顶光伏特许经营项目的屋顶可利用面积为25.9423万平米，相当于36个标准足球场的总面积，建筑属性包含有教育建筑、政府单位、医疗建筑、事业单位等。项目特许经营期限共计为30年，其中两年为项目建设周期。

从各地公布的屋顶光伏特许经营项目招标文书来看，项目涉及的特许经营期限均为30年，建设周期均为两年。同时，招标屋顶主要是当地政府可控可利用的存量屋顶资源，包括党政机关、学校、医院、国有企业、事业单位、农贸市场等相关单位的建筑物屋顶。

蕉岭县屋顶光伏特许经营项目设计总装机容量为5.1885万千瓦，28年总发电量为164639.8万千瓦时，涉及项总投资为4.418亿元，其中，建设投资2.260亿元，特许经营权转让费2亿元，其余的则为建设期贷利息1520万元，铺底流动资金55万元。

第一财经记者按此测算，蕉岭县屋顶光伏特许经营项目投资成本为8.51元/瓦，对应的特许权经营费为3.85元/瓦。这意味着，企业未来在项目建设中，每瓦的投资成本需要增加3.85元。

“光是这一部分的费用，就已经超过了目前市场上的平均投资成本。”崔澄明是一家光伏民营企业董事长，他在接受第一财经记者采访时说，“这怎么搞？”

根据目前的市场行业，分布式光伏项目的平均初始投资成本约在3-3.5元/瓦。

包括蕉岭县屋顶光伏特许经营项目在内，目前各地推出的屋顶光伏特许经营项目均属于工商业光伏项目。而“自发自用,余电上网”是工商业光伏电站的盈利模式。

在广东，工商业光伏电站所发电量卖给业主的价格大约在0.7元/千瓦时（1千瓦时等于1度电）左右；如果业主在电量上自用有限，余电卖给电网企业的价格则只有0.4元/千瓦时。

按此测算，如果上述项目建成后，所发电量全部以0.7元/千瓦时卖给业主，28年所获得的总收入为11.52亿元，平均每年收入4116万元。这意味着，企业需要10年以上才能收回投资成本。

但如果项目所电量全部卖给电网，28年获得的总收入为6.59亿元，平均每年收入2352万元，企业则需要20年以上才能收回投资成本。而目前，市场上的工商业光伏电站一般只需五六年时间即可回收成本。

各地政府发布的招标文书，明确的“特许经营权转让费”在1亿元到十几亿不等，换算成光伏电站的投资成本，平均每瓦增加2-4.5元。这让光伏电站建设成本提高了一倍左右，成本回收周期也从平均五六年拉长到10年至20年不等。

“敬而远之”

杨佳是广东某分布式光伏企业的项目开发负责人，他向第一财经记者表示，从企业的角度来说，自己并不赞成屋顶光伏特许经营项目这种模式，因为这大大的增加了企业的投资成本。

有光伏企业受访者向第一财经记者表示，看到各地发布的屋顶光伏特许经营项目招标文书后，直接就被高额的特许经营权转让费吓倒，以至于剩下的内容“都懒得继续往下看了”。

“我们是不会去参与这种招投标的。”崔澄明向记者解释说，“这根本就算不过帐来，且地方政府在招标文书中还要求一次性付清所有的特许经营权转让费。”

以上述“溧阳市光伏新能源投资建设特许经营项目”为例，当地政府在招标文书中明确：“特许经营中标单位应在中标通知书发放后15个工作日内向招标人提供的账号支付特许经营权转让费。逾期未付款的，取消其中标资格。”

某地方政府在发布屋顶光伏特许经营项目后，曾邀请崔澄明去参加投标，但他立马就婉拒了。“我当时的判断是，他们连三家投标公司都凑不齐。”他说。

记者注意到，在现实中，已有项目由于投标人数少于3个而致招标失败的案例。比如，佛山市三水区发改局7月28日发布的《三水区公共建筑屋顶光伏特许经营项目（第一批）招标失败公告》显示：“因参与本项目投标的投标人少于3个，根据《中华人民共和国招标投标法》第二十八条的规定，本项目招标失败。”

多名光伏民营企业相关负责人均向记者表示，他们对屋顶光伏特许经营项目是“敬而远之”，甚至“连想都不敢去想”，高昂的特许经营权转让费且需要一次性支付，对许多民企来说都是巨大的压力，这种情况下往往国企更有优势。

记者根据各地公布的屋顶光伏特许经营项目招标结果梳理发现，中标者或第一中标候选人几乎全是地方国企。

以广东为例，上述蕉岭县屋顶光伏特许经营项目的中标人为地方国企。

8月18日，汕头市发改局发布的《汕头市政府205MW屋顶光伏特许经营项目中标候选人公示》显示，当地国企汕头市能源投资有限公司以8.7212亿元的投标价格成为第一中标候选人。

7月13日，茂名市发改局发布的《茂名市政府可控的屋顶光伏资源特许经营项目（项目一）中标结果公告》显示，当地国企茂名市发展集团有限公司最后以5.0001亿元中标。

4月21日，兴宁市发改局发布的《兴宁市公共机构屋顶光伏资源特许经营项目中标候选人公示》显示，兴宁市城市投资发展有限公司以3.200005亿元的投标价格成为第一中标候选人。

其他的还有梅州市五华县、梅州市梅江区、揭阳市、河源市龙川县等政府控制的屋顶光伏特许经营项目，中标者或第一中标候选人也是地方城投等国企。

等待机会

“对于企业来讲，拿下屋顶光伏特许经营项目的唯一好处是，你可以垄断这一块资源，再也没有人去跟你争。”崔澄明对记者说，“但拿下项目之后，企业在开发建设过程中，照样还会遇到非特许经营项目一样的难题，需要走的流程照样一个都不能少。”

崔澄明举例说，由于屋顶资源涉及党政机关、学校、医院、国有企业、事业单位、农贸市场等多个业主，企业即便中标特许经营项目，但是在接下来的项目落地过程中，还要分别去和这些业主进行一对一协调。“地方政府拿走特许经营转让费后，也没有相关的政策兜底，同时各个业主也没有从中得到相应的好处，如果他们到时候不愿意安装或者不配合，到时候你怎么办？”

多名光伏企业受访者表示，屋顶光伏项目在开发过程中，各个环节所涉及的隐形成本和费用较多，光是在供电局的报装和并网两个环节，流程“就要走两三个月”。

从地方政府的角度来看，屋顶光伏特许经营可能是一种“创新”，也是一种“政策试验”。对此，杨佳的理解是，“如果市场是完全开放的，没有设置任何门槛，企业在争夺屋顶光伏资源过程中往往出现各种乱象，比如打价格战、虚假宣传、套路业主等，这会给地方政府带来较大压力，而特许经营模式在很大程度上可以能避免这些乱象的出现。”

但对于各地陆续推出的屋顶光伏特许经营项目，杨佳的态度就是冷眼旁观。“我们现在只做相对开放的市场，哪里开放就到哪里去。”他说，“等央国企拿下这些屋顶光伏特许经营项目后，我们再看看有没有机会跟他们合作。”