京津冀协同立法 守护“北京母亲河”

京津冀三地人大常委会联合开展永定河保护立法调研

永定河故道国家湿地公园

永定河上的官厅水库

“就像一家人要共同照顾老人一样，流域各地都要为永定河的保护出力。”北京市水科学技术研究院正高级工程师居江看着眼前的永定河流域图，手指划过京津冀三地的边界，给出了这样生动的比喻。作为《北京市永定河保护条例》（下称《条例》）参与者之一，他难掩欣慰：“我们在《条例》中专门设置了‘区域协同与流域协作’章节，共同保护，就是要让一河永定水真正实现共治。”

近日，北京市、天津市、河北省三地人大常委会会议相继表决通过本地永定河保护条例，三部法规将于2026年1月1日起同步施行。这道横跨京津冀的“法治堤坝”，标志着三地首次就流域治理保护开展协同立法，为这条串联区域的生态大动脉注入了制度保障。

永定河流经北京、天津与河北，“它是推进京津冀协同发展战略实施的生态廊道，这是为什么三地会就永定河流域治理保护开展协同立法的原因。”北京市人大常委会法工委相关负责人说。

“悬河”隐患加生态短板流域治理呼唤法治保障

“永定河不少河段是‘悬河’，即河底高程高于一些建筑的楼顶。”居江的手指停留在北京段河道，语气凝重，“防洪安全是不可逾越的底线。”

他对2023年华北特大暴雨引发的洪涝灾害记忆犹新，虽然永定河的防洪体系最后经受住了考验，但仍暴露出一些令人揪心的短板，“由于北方长期缺水，山洪防御薄弱，有些人防汛意识不足，总觉得预警是‘狼来了’。这些短板必须通过立法来补齐。”

永定河发源于山西，流经北京、天津、河北、山西、内蒙古等5省（自治区、直辖市），流域面积4.7万平方公里，占海河流域的14.7%，是海河北系最大的河流，也是全国四大防洪重点江河之一。永定河历史悠久，孕育了京、津在内的城市群落，是中国古人类发祥地之一。

然而，自20世纪60年代以后，随着永定河流域人口数量激增、工农业生产和城市用水的增加，流域水生态水环境遭到严重破坏。由于气候变化、用水结构改变、用水量增加等因素影响，流域水资源量呈现明显衰减趋势。

此外，由于生态用水被大量挤占，流域平原地区河道出现连续断流，局部河段出现河床沙化、地下水水位下降等现象，生态屏障功能不断弱化。“保障永定河的防洪安全、生态修护、水资源功能、文化保护，立法是必需的。而永定河流经5省区市，必须从流域的角度来治理才能达到最好的效果。”居江说。

与此同时，《条例》的另外一名参与者，中国政法大学教授、环境资源法研究所所长侯佳儒也在做着准备工作。永定河被誉为北京的“母亲河”，历史上水患频发，治河任务艰巨。侯佳儒说，京津冀三地此前已经在永定河治理上展开协同工作，现在通过法律的方式将永定河日常管理、防洪标准、生态修复等以法律形式固定，就可以让大家都有章可循。“通过法律将各种措施落实到流域治理各环节，让保护永定河从‘选择题’变为京津冀三地必须履行的责任。”

2023年习近平总书记到北京、河北考察灾后恢复重建工作时，对永定河流域防洪工作作出重要指示，强调要“坚持系统观念，统筹流域和区域，处理好上下游、左右岸、干支流关系，科学布局水库、河道、堤防、蓄滞洪区等的功能建设，整体提高京津冀地区的防洪能力”。

听专家建言纳市民心声永定河条例一步步完善

“立法不能纸上谈兵，得有实打实的支撑，才能科学立法。”谈及《条例》，居江说。

在《条例》起草过程中，居江和同事们开展专题研究，用技术论证确保方向不偏。待研究结论成型，再撰写详实调研报告，提炼出那些必须通过立法来破解的技术难题。随后，专家们基于这些实打实的问题提出立法需求建议。

到了起草阶段，立法部门则接过“接力棒”，将专业的技术语言转化为严谨规范的“法言法语”，让每一项条款都既符合科学规律，又具备可操作、可监督的现实意义。

公众的建议也给了起草团队很多启发。“学者提理性建议，群众说民生期盼，每一条意见我们都认真收集、仔细研判。”居江坦言，公开征求意见阶段，来自社会各界的声音，成为完善《条例》的“金点子”。

《条例》草案向社会公布后，迅速引发广泛关注。不少法学、水利领域学者聚焦条款的科学性与严谨性，提出针对性的优化建议；普通市民则从生活实际出发，围绕河道管护、生态补水等切身相关的话题建言献策。

凝聚众智，《条例》最终成型。《条例》全文共九章六十九条，包括总则、规划与管控、防洪安全、水资源保护与利用、生态保护与修复、文化保护传承、区域协同与流域协作等章节。此外，京津冀三地的《条例》都明确了京津冀地区在政策制定、防洪减灾、生态补水、水污染物排放、生态保护补偿、联合监测、信息共享、执法司法等方面加强协作，统筹流域上下游、左右岸、干支流的整体保护和综合治理。

立法专班足迹遍及京津冀三地立法程序实现“齐步走”

立法不仅需要细致的专业研究，更离不开亲临实地，摸清京津冀三地的真实情况。

立法工作专班先后奔赴山西、内蒙古、天津等地，深入桑干河、洋河、永定新河等河段，实地勘察流域保护现状；又走进北京门头沟区三家店水利枢纽、丰台区卢沟桥水文站等关键点位，详细了解水利设施运行、防汛调度、雨水情监测、生态修复等一线情况。

尽管京津冀三地都在努力，但在防洪减灾、生态补偿、污染防控等方面，还是存在一些差异。例如，生态补水如何统一调度？跨界污染事故怎样快速联动处置？为了解决前期发现的问题，京津冀三地人大常委会法工委坐在一起，进行了整整四轮集中研讨修改。思想的碰撞最终凝结成《条例》中创新的第七章——“区域协同与流域协作”：加强上下游地区政府跨区域沟通协作，明确政策制定、防洪减灾、生态补水、水污染物排放等方面的协同要求；完善水污染联防联控制度和应急处理措施；健全生态用水流域协同保障机制，完善流域横向生态保护补偿制度；加强流域联合监测和信息共享，推动执法与司法协作。

北京市人大常委会法工委相关负责人介绍，早在法律条文起草之前，三地已在永定河保护领域埋下了合作的种子。从水源保护备忘录到生态补偿协议，从联合执法行动到水网规划对接，一系列政策文件与合作项目如同“试点田”，在实践中检验了协同保护的可行性。京津冀协同发展战略实施以来，三地人大将协同立法提上日程并不断深化协作，三地政府部门更是在永定河流域生态修复、水源保护、水网规划、灾后恢复重建等具体工作中并肩作战，让协同立法从理念落地为现实。

“协同”二字，更体现在这部《条例》从诞生到实施的每一个细节之中：三地《条例》的核心章节、关键制度甚至措辞表述都高度一致，这正是三地立法团队历经多轮磋商、字斟句酌达成的结果。

在立法程序上，三地全程“齐步走”。从《条例》纳入2025年立法计划，到9月同步进行第一次审议，再到11月底同步提交二审并表决通过，三地的立法步调始终高度统一。最终，《条例》将于2026年1月1日在三地同一天正式生效。这种程序上的精密协同，本身就传递出三地坚定不移、合力治河的强烈信号。

将分治变为共治直击协同治理痛点

水是生命线，也是争议源。就像一条水管，大家都想多接一点，但没有一个统一的流量分配表，难免产生矛盾。这种对水资源的竞争，是流域治理首要解决的问题。

过去永定河治理，存在一些窘境。比如，上游的人们为灌溉农田大量取水，下游的城市为保障供水而焦虑；上游的工厂排放的污水顺流而下，下游的地区只能被动承受。河流治理本身涉及防洪、生态、资源、文化等多方面，单一区域立法往往只能管局部、难顾全局，让全流域治理的合力难以凝聚。

侯佳儒说，针对这些问题，《条例》给出的应对之策是，一方面明确北京、天津、河北乃至山西、内蒙古的协同责任，然后还设立专章，详细规定在水污染防控、生态补偿、联合执法、信息共享等具体事务上的合作方式，让协同工作有了法律保障。另一方面，协同立法还开出了针对性“药方”，建立全流域统一水量分配制度，明确用水权益与总量上限，为上下游制定具有法律效力的“用水账单”，从源头上定分止争；针对跨区域污染难题，提出建立统一监测信息平台，推动污染源联动监管和应急响应，实现责任共担，好比给整条永定河装上了“全景天窗”和“共同标尺”。

“简单来说，就是用‘一套统一规则、一个协同平台、一个联动机制’，将分治变为共治，直击协同治理痛点。尽管此次立法主要覆盖京津冀，但也兼顾了山西、内蒙古等流域相关省份的治理需求，为全流域统一治理奠定基础。”侯佳儒说。

北青报记者注意到，在《条例》中，侯佳儒所说的这种方式被概括为“全流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理”。

统一指挥是全流域治理的核心抓手。居江解释，统一规划与治理是由国家发改委、水利部等部门牵头，为整个永定河“量身定制”总体修复方案。北京市在此国家级蓝图下，制定更精细的“北京方案”。

对于水资源紧缺的北京而言，永定河的水怎么来、怎么用，是关乎城市命脉的大事。居江说，永定河全流域的水资源调配和防洪调度，是由水利部海河水利委员会这样的流域管理机构统一负责的。“这种机制从制度上确保了水资源的高效公平利用，特别是在汛期，能实现上下游联动防洪，最大化保障安全。”

日常管理则依赖于明确的责任体系。在北京，永定河全面实行“市、区、镇、村”四级河长制。每条河段明确“第一责任人”。同时设立永定河管理处、基层管理所等专业机构，负责日常巡查、设施维护。跨区域沟通由海委组织协调，确保管理统一。“这样永定河的每一段都有了明确的‘家长’。”

居江介绍，其实早在协同立法之前，京津冀三地便早已经开始在永定河的跨区域协同治理上展开工作。此次立法最大的意义在于让这种早已开始的协同有了法律保障，从而让治理的效果更好，“从立法角度再次重申了永定河对于京津冀三地的意义。”

山洪防御文化挖掘

京津冀因地施策共护永定河

“虽然是协同立法，但三地还是有差异的。比如，北京的《条例》在具体措施上有北京特色，在防洪安全章，针对山区山洪风险，明确加强山区防洪基础设施建设；在文化保护传承章，结合西山永定河文化带建设，规定发展特色文化产业等制度措施，加强永定河流域内历史文化资源的保护和利用。”北京市人大常委会法工委相关负责人说。

《天津市永定河保护条例》的特色是对加强永定新河入海河口治理等内容作出具体规定；《河北省永定河保护条例》则提出加强文化宣传，挖掘泥河湾遗址群、古堡文化等资源，培育文化旅游品牌。

“京津冀三地省情、水情、河情、民情有差异，三地《条例》的差异则是对流域内不同功能区定位的法治回应，让共同的法律框架既能‘接地气’，又能兼顾各地实际，实现‘合力不减、针对性更强’。”侯佳儒解释说。

永定河不仅是滋养京津冀的生态动脉，更是承载千年历史的文化长河。对此，《条例》也作出了针对性的回应，明确提出要统筹推进流域环境整治、设施建设、产业发展与遗产保护、文化挖掘、文脉传承，让流淌的河水与厚重的历史相得益彰。细致做好流域文化资源调查认定、文化遗产记录建档工作，从古城遗迹到渡口旧址，从民间传说到传统技艺，每一处文化印记都被悉心梳理、妥善留存，为永定河文化脉络勾勒清晰轮廓。那些散落在河畔的历史碎片，正被串联成生动的文化故事；那些深藏于民间的非遗技艺，正通过展览、体验等多种形式走进大众视野。

“我们希望通过这些能让永定河形成一条贯穿上下游的文化廊道，让大家感受到一条有生命、有脉络的文化之河。”北京市人大常委会法工委相关负责人说。

侯佳儒也有着自己的期待，永定河的保护离不开每一个人的参与，“从日常节水，到亲自参与一些生态增殖放流等生态修复活动，再到传播永定河文化，希望每一个人都能成为永定河保护的参与者和建设者。”

居江则说，随着《条例》的实施和大家的共同努力，永定河一定可以实现“生态效益、社会效益、文化效益”的统一，成为造福京津冀人民的一条“幸福河”。

·延伸·

12年同行京津冀协同立法覆盖多领域

京津冀协同立法由来已久。2014年4月，河北省人大常委会提出协同立法的倡议，北京市人大常委会、天津市人大常委会积极响应，京津冀人大协同立法正式拉开帷幕。

2020年，京津冀三地协同制定出台《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》。

2022年8月，京津冀三地决定以协同方式共同出台推进大运河文化保护传承利用的决定。

2023年9月，京津冀三地协同制定了国内首个区域协同立法规划《京津冀协同立法规划（2023-2027）》。

2023年11月，京津冀三地协同出台《关于推进京津冀协同创新共同体建设的决定》。

2024年9月，京津冀三地协同出台《推进京津冀社会保障卡一卡通规定》。

天津市人大常委会法工委课题组的一项研究显示，截至2025年5月，京津冀三地政府在地震预警管理、铁路安全管理、促进人力资源市场发展、标准化、政务服务便民热线管理、职业技能培训、行政裁量权基准制定和管理等26件政府规章中设专章或者专条规定协同发展内容。本版文/本报记者李铁柱实习生聂安君

统筹/孙慧丽 陈斯

供图/北京人大网站、水利部网站

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