我国行政区划的历史现状和未来

我国《宪法》规定：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。国家在必要时得设立特别行政区。

“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极”。国家的职能之一是用区域划分其国民，行政区划是政治经济活动的基本框架。古今中外各国大都在充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史风俗、人口密度等要素的基础上，通过划分层级结构来实现对国家地理空间的行政管理。

对经济社会的考察，往往需要回归到经济结构引起的社会结构的变化。1970年，我国第二产业比重（40.5%）开始超过第一产业增加值比重（35.2%），进入以工业为主体的工业社会；2016年，第三产业比重上升至51.6%，开始向后工业时代（服务经济社会）发展。在所有的影响因素中，工业文明带动的城市化进程成为我国地方行政区划调整最为重要的推动因素。

国家治理的进步：省级政区的总体稳定

行政区划决定于和服务于国家治理的现状和需要。行政区划因国家治理的需要虽勒定成文、相对稳定，但也始终因时因势而变，记录了一个国家的政治经济和历史文化的翻天覆地的变化过程。例如，历史上的魏晋南北朝和清末民初时期，因战乱频仍，是中国历史上行政区划变化更迭最为纷乱的时期。

引自龙宁丽：《从政治主义走向管理主义：中国行政区划变迁的行动逻辑》

我国现行的是省、地、县、乡四级地方行政区划。行政区划调整必须满足“五个有利于”的原则：有利于社会主义现代化建设、有利于推进国家治理体系和治理能力现代化、有利于行政管理、有利于民族团结、有利于巩固国防。

新中国因革命而诞生，区划混乱，因此建国初期即迅速采取了撤销大行政区、重组省级政区的措施，省级政区从最初的53个逐步调整到30个左右。随着1988年的海南设省（区域特殊）、1997年的重庆直辖（庞大的人口和区域）和设立香港特别行政区，1999年设立澳门特别行政区，我国省级政区定格在34个。省、自治区、直辖市作为国家一级政区，其设立、撤销、更名影响巨大，需要报全国人民代表大会批准。

2012-2021我国省地县乡行政区划对比统计

工业文明的崛起：行政公署的逐渐消退

国家民政部官网公布的《1993年民政事业发展统计报告》是自己可以查到的明确有具体数字的最早的官方资料，共有335个地级政区，包括139个地（州、盟）和196个地级市，经过20年的发展，总量与目前的333个差别不大。

中国七个地区行政公署官网

地区原称专区（内蒙古自治区称盟），是省、自治区人民政府派出的行政管理机构，设行政公署代行行政管理。但行政公署不是一级政权实体。1982年，中央决定开展撤地设市改革。1983年1月，江苏先行试点，撤销所有地区。随后，辽宁、广东、吉林也先后撤销所有地区，到1989年底全国还有89个地区，1999年底还有58个。现在，地区只剩下七个，分别是：黑龙江的大兴安岭地区、西藏的阿里地区和新疆的阿克苏地区、喀什地区、阿勒泰地区、塔城地区、和田地区。

盟作为我国的地级政区只存在于内蒙古自治区。现有的三个盟是兴安盟、锡林郭勒盟和阿拉善盟。

自治州仍保持在30个，涉及朝鲜族、土家族、苗族、藏族、彝族、布依族、侗族、哈尼族、壮族、傣族、白族、傈僳族、回族、蒙古族、柯尔克孜族和哈萨克族等16个民族，分布在9个省级政区，其中吉林、湖北、湖南各1个，四川、贵州各3个，云南8个，甘肃2个，青海6个，新疆5个。

除了经济社会发展的问题，国防建设也是行政区划必须考虑的问题，尤其是对中国这样既历史悠久又是新兴大国来说更为重要。

2012年设立的三沙市是我国最年轻的地级市。

嘉峪关市

中山市

东莞市，是我国目前仅有的三个不设区的地级市。

城乡融合的发展：无县时代的艰难进程

1993年，全国共有2835个县级政区，其中：371个县级市；1795个县（自治县、旗、自治旗、特区、林区）；669个市辖区。至2021年，全国县域总量2843个，其中：394个县级市，1469个县（自治县、旗、自治旗、特区、林区），977个市辖区。这里变化最大的是县的总数减少了326个，市辖区增加了308个，越来越多的县在经历着从县演变为县级市，既而成为市辖区的蜕变过程，有人因此提出了中国正在迈向“无县时代”。撤县改市、撤县改区、撤镇改市、合并调整等具体演变方式，笔者前期在《郡县治，天下安：江苏的县级行政区划调整》一文中作了介绍。

引自曹舒、张肇廷《迈向“无县时代”——当代中国撤县设区的实践总结及反思》

但在比较1993、2012、2021三个时间节点的数据后，可以发现，这种变化正随着经济趋缓开始减速。可能的原因是：我国在经历了数十年的快速发展，尤其是自1992年以来的生产资料、劳动力和供应链的高度集约、集聚、集群的过程之后，正面临着第一产业相对稳定、第二产业制造过剩、第三产业服务趋缓的的局面。这也是为什么在2013年，中央提出了“理性对待高速增长转向中高速增长的新常态”的重要原因。

随着时间的推移，经济发展趋缓已经成为全球现象。这种趋缓的现象直接表现在人口结构变化的缓慢。据权威统计，2013年我国有二亿多农民和其他人员在城镇常住。至2020年末，全国常住人口城镇化率63.89%，户籍人口城镇化率45.4%，二者相差2.61亿人，也就是意味着“半市民化”状态的“两栖”人口近十年来在总量上并无明显改变，在货币衡量价值的时代，“农转非”对普通工作者已经失去了吸引力。

江苏省《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的实施意见》

根据中办和国办发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的实施意见》，向“无县时代”迈进的速度虽然因瓶颈制约而趋缓，但仍是方向。必须清醒的是，迈向“无县时代”一定是长期的、艰难的过程，必须统筹处理好产业提升、稳岗聚才、惠民便民、基础强化和城乡共富等问题，既不可以失去信心、也不能匆忙冒进、更不可形式主义。以2020年数据为例，无论是常住人口63.89%的城镇化率63.89%，还是户籍人口45.4%的城镇化率，都无法对应好仅占全国GDP总量7.7%的第一产业占比。也许这就是我国正处于并将长期处于socialism初级阶段的重要原因之一吧。

我国唯一的被称为“林区”的县级区划是湖北恩施的神农架林区。神农架林区，地处湖北省西北部，1970年经国务院批准建制，是中国唯一以“林区”命名的行政区划，由湖北省直辖。神农架林区下辖6个镇，2个乡，有松柏镇 ，阳日镇， 木鱼镇 ，红坪镇 ，新华镇 ，九湖镇 ，宋洛乡 ，下谷坪土家族乡 。

唯一的县级“特区”是贵州省六盘水市的六枝特区。六枝特区位于贵州西部，是“中国凉都”六盘水市的东大门，上世纪60年代因开发煤炭、修建铁路和支援“三线建设”而设立。全区国土面积1799.48平方公里，辖9镇6乡，2021年末全区户籍人口76.08万人，比上年末增加0.24万人，常住人口53.42万人。

乡镇街道的治理：撤乡建镇的持续

乡镇是我国最基层的政权实体，同级设有人大、政协；街道作为派出机构，仅设党、政机构。国家民政部网站统计公报中时间最早的是《1986年民政事业发展概述》。在该概述中，我国共有镇10717个，乡61415个(含民族乡2936个)，街道办事处5718个，总计77850个乡级区划，街道占比7.34%。至2021年底，我国乡级区划减少至38558个，缩减一半以上，街道占比23.15%。

基础不牢，地动山摇。由乡到镇、由镇至街道是我国行政区划调整和城镇化进程中最基础的历史记录。目前我国省级政区大都依据《行政区划管理条例》（国务院令第704号）和《行政区划管理条例实施办法》（民政部令第65号）等相关规定制订颁布了建制镇和街道设立标准。

因各省（直辖市、自治区）的人口、民族、地理等的不同，虽基本依据和设定的参考要素相同相似，但具体标准有所不同。设定要素中最关键的是人口数量和经济结构。例如福建省规定沿海、山区拟设镇域内常住人口分别不少于２万人、1.2万人，政府驻地常住人口不低于总人口的15%，第二、三产业从业人员占域内从业人员总数的50%以上。河南省因人口密度大，其对人口的要求是平原、山区拟设镇的人口分别不少于3.5万人、2.5万人，远高于福建。但河南对人口结构没有具体要求，经济指标的要求较低，只要达到或者略超过该县域所辖乡平均水平即可，显示了其乡改镇的迫切性。

区划调整的规范：特殊区划的关注

行政区划的调整，不仅意味着发展空间的变化、发展水平的差别，还对应着相应的行政级别，影响着国家统计数据的准确。例如：区公所作为县级政区的派出机构，依照国家民政部标准和统计归入乡级，目前全国仅存2个（截止2021年底），分别是河北省涿鹿县南山区（原名赵家蓬区）和新疆喀什地区泽普县的奎依巴格区公所。但实际上，河北省涿鹿县南山区是副县级区划，管理4个乡镇；新疆的泽普县奎依巴格区公所已实际撤销，现为1乡1镇。

显然因为历史以及管理权限等方面存在着的复杂因素，行政区划管理虽然日趋规范，但全国数据的完全准确仍然存在着相对滞后等困难。

但无论如何，社会管理始终在进步。例如，《行政区划管理条例实施办法》和行政区划代码国家标准的出台等。

众所周知，身份证号码中的前6位就是行政区划代码。代码的前4位代表了省和市的名称，后2位在代表具体县级行政区划的同时还标注了具体是市辖区、县级市（1~20），还是县（21~80），或者省辖县级市（81~99）。

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