集体讨论是否为公安机关作出10日以上治安拘留处罚的必经程序

本文转自：人民法院报

【案情】

王某因故意殴打他人，被某公安局（未经集体讨论）处以拘留15日并处罚款600元的行政处罚。王某不服，提起行政诉讼。

【分歧】

针对公安机关未应经集体讨论作出15日拘留的处罚是否程序合法问题，有以下两种处理意见:

第一种意见认为，从处罚种类看，10日以上行政拘留属于较重的行政处罚范畴。根据行政处罚法第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”某公安局未经集体讨论程序，直接对王某作出拘留15日的处罚决定，程序违法。

第二种意见认为，集体讨论非公安机关作出10日以上治安拘留处罚的必经程序，案涉处罚程序并无不当。

【评析】

笔者赞同第二种意见，理由如下：

首先，单纯以处罚类型为由认定行政拘留属于较重行政处罚的范畴，于法无据。持第一种意见者的主要论据有二：一是对公民而言，人身权相对于财产等权利，其地位更为重要。从行政处罚法关于“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”等规定中可看出，立法对行政拘留的设定更为慎重；二是行政处罚法第九条对行政处罚种类的排列系按照严厉程度进行的，结合第六十三条将“较大数额罚款”“责令停产停业”等与“其他较重的行政处罚”并列为应当组织听证之情形，举轻以明重，行政拘留当然属于较重处罚范畴。对此，笔者表示反对。一来，行政处罚法仅是规定“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的”，应当经行政机关负责人集体讨论决定，并未明确规定对当事人施予行政拘留时也必须如此。二者，行政处罚不同种类之间的严苛与否因人而异。生活中，宁愿被拘留也不愿被处以“天价”罚款或被责令停产停业的当事人，绝非个别。立法机关未明确（亦无证据证明）行政处罚法第九条对行政处罚类型的排序乃是从严厉性方面梯次罗列的，更无法以此推导出，因为行政拘留被列为该法条第五项，所以应认定其属于较重的行政处罚的结论。

其次，行政管理不同领域需要集体讨论决定的案件范围无法相提并论。行政处罚决定的作出有行政机关负责人审查决定和负责人集体讨论决定两种方式。法律对各行政管理领域需要负责人集体讨论决定的案件范围，并未予以列举。对此，有的部委制定规范性文件对本系统负责人集体讨论决定案件范围予以明确，有的则没有。以“较大数额罚款”标准的认定为例，不同行业管理部门的规定不尽相同。应急管理部门、海关等对个人“较大数额罚款”的标准认定依次为：2万元和1万元，而公安机关的标准为2000元。我们不能以公安机关对公民处以2000元罚款应经听证程序，就想当然认为其他部门对公民采取罚款2000元措施的也必须履行听证程序。同理，其他行政机关确定的对本系统负责人集体讨论决定案件范围，亦不能照搬在公安系统中适用。

第三，法律未规定公安机关作出治安拘留必须经集体讨论。治安管理处罚法第三条规定，治安管理处罚的程序，适用本法的规定，本法没有规定的，适用行政处罚法的有关规定。依此，10日以上治安拘留处罚是否需要集体讨论，原则上属于公安机关裁量范畴，只要不属明显不当，司法机关不宜干预。因为公安机关除行政执法权外，还兼具刑事案件办理权。对同一违法行为，如何规范办案程序，应在行政、刑事领域统筹兼顾，单独就10日以上行政拘留处罚规定要集体讨论决定，欠缺必要性和可行性，也与治安拘留量大的实际不符。以盗窃为例，该罪是数额犯，对于普通盗窃罪案件侦查终结后的处理，原则上不需集体讨论（重大、复杂、疑难的案件除外）。要是按第一种意见对处10日以上拘留处罚的全部按应经公安机关负责人集体讨论执行，就会造成盗窃犯罪不用集体讨论，盗窃治安案件反而要集体讨论的怪象。

（作者单位：福建省泉州市洛江区人民法院）