哪几种情形可适用不予处罚？

本文转自：中国环境报

◆张武丁

就生态环境保护看，适用《行政处罚法》规定的“不予行政处罚”或者“可以不予行政处罚”，要注意从法定的五种情形中找到依据。

其中，第四章“行政处罚的管辖和适用”第三十三条中包含三种适用情形。

第一种是“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。强调主客观并重。

虽然不予处罚是法定的，但判断“行为轻微”或“没有造成危害后果”没有具体的客观标准，实践中往往出现争议。例如，与现场检查监测、遥感监测、定期监测等相比，与监管部门联网的污染物排放自动监测设备显示容易出现短时、低倍、间断超标现象。这就使判断“行为轻微”“没有造成危害后果”成为一个难点。

《生态环境部关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号 ）（以下简称《意见》）对违法行为持续时间短、污染小的情形进行了举例说明：超标排放水污染物不超过2小时，且超标倍数小于0.1倍、日污水排放量小于0.1吨；不规范贮存危险废物时间不超过24小时、数量小于0.01吨，且未污染外环境。

第二种是“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。这与第一种情形存在类似的问题，即主观判断标准难以统一。

第三种是“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”。从实践中看，这条规定更易执行。仍以联网的自动监测系统为例，如果有证据证明，企业按照环评及批复要求购买设备工艺及安装调试和使用，按照与生产原理、设备运行及其特殊性以及原辅材料和生态环境保护相匹配的要求进行定期检修、维护保养（如高温雨季、寒天霜冻时段特殊对待）等，出现故障苗头时及时按照规范处理，就是“有证据足以证明没有主观过错”，适用“不予行政处罚”。相反，仅以停产检修等简单理由证明无主观过错，就显得苍白无力。

《行政处罚法》第五章“行政处罚的决定”中的第五十七条规定，“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定”。此处包含两种“不予行政处罚”情形。

其中之一是“违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚”。规定明确三点：前提是“调查终结”，客观条件是“违法行为轻微”，适用条件是“依法”，有规定即可，法律、法规、规章都行。

“违法行为轻微”处在事件前端，需要在发现时向前溯源调查，而且要依据其他法律法规来断定。实践中会遇到很多类似情形，例如，建设单位未按照规定将污染防治费用列入工程造价。

据笔者梳理，各地的各种“不予处罚”或“免于处罚”规定基本来源于以上四种。

最后一种是“违法事实不能成立的，不予行政处罚”。经办案机构的全面、客观、充分调查，所得证据不能证明违法事实存在且排除对事实的合理怀疑，确无违法行为，即原先涉嫌违法的事实不成立。

目前，“不予处罚”在执法实践中的应用越来越广泛，但要注意的是，即使“不予处罚”，也不是没有违法，而是违法了，作了不予处罚的处理。因此，要按照《行政处罚法》第三十三条规定，“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育”。

作者单位：河南省三门峡市生态环境局