深度 | 美国联邦政府又要“关门”了？下周将是最后窗口期

来源：上观新闻

熟悉的一幕又在上演，美国政府再次拉响“关门”警报。

美国2023财年将于9月30日结束，由于共和党保守派议员抵制，迄今无法通过新财年预算案，更没有达成任何临时拨款法案，以致政府停摆风险急剧上升。白宫已指示联邦机构做好“关门”准备。

国会众议院将在下周二复会，继续磋商拨款法案。

分析人士指出，下周将是关键窗口期。然而，在美国政治分裂严重、两党争斗加剧的背景下，国会财政管理能力被削弱，要在大限前达成拨款法案将是高难度挑战。

共和党陷入“窝里斗”

据新华社报道，美国国会新财年全面支出法案包含12项拨款计划，为政府各个机构提供资金，但出台法案过程耗时。因此，国会通常会先通过一项临时拨款法案，以维持政府机构继续运转。

与过去一上来便是两党互掐的剧本不同，这次，临时拨款法案首先栽在众议院共和党的“窝里斗”。

党内强硬保守派议员反对众议长麦卡锡今年早些时候与民主党籍总统拜登达成的临时预算协议，要求大幅削减联邦开支。

同时，他们还拒绝接受任何临时拨款法案，认为后者照样会带来过高支出，国会必须谈拢全部12项拨款计划。

但通常情况下，最早要到12月，国会才能就12项拨款计划达成一致。

在刚刚过去的一周里，这些鹰派议员两次阻止推进12项拨款计划之一的国防拨款计划的程序性投票。

麦卡锡感到万般无奈与沮丧，他说，自己倾向于避免政府“关门”，但强硬保守派已经控制了局面。他痛斥这些人想“烧掉这个地方”。话虽如此，周末，麦卡锡还在恳求党内刺头们回心转意。

共和党内的强硬保守派到底在阻挠什么？为何非要自己人为难自己人？

复旦大学美国研究中心教授韦宗友分析，共和党极端右派主要有两方面诉求：一是打破民主党预算议程设置。包括砍掉后者要求的气候变化、社会福利、对外援助等领域的开支，以缩减预算规模，削减联邦财政赤字。

二是在军费拨款问题上夹带私货，要求大幅削减对乌克兰的援助，甚至停止援助。

而党内矛盾由来已久。韦宗友说，麦卡锡当选众议长时，党内强硬保守派就对其当选不满，担心他可能在收紧财政预算等问题上对民主党不够强硬，甚至出于政治考虑，照顾民主党的部分政策立场。这次更是借新财年拨款问题向麦卡锡发难。

对此，麦卡锡可谓左右为难。一边要顾及极端右派立场，另一边又担心妥协后的拨款法案无法在民主党掌控的参议院通过，由此陷入僵局。

中国人民大学国际关系学院教授、美国研究中心副主任刁大明指出，共和党内的极端保守派对财政议题有执念，他们执着于砍预算、减赤字，强调削减福利、减少对乌援助等，其主张既与共和党建制派、温和派相左，更与民主党人对立。

“极端保守派之所以固执己见，除了坚持鹰派财政立场外，也迫于选举压力。”刁大明说，明年将迎来大选，他们在自己选区中面临党内温和派、建制派的挑战，需要向选民兑现承诺。

时间有限风险很高？

随着9月30日大限临近，国会仍在做最后努力。

9月23日，众议院规则委员会罕见采取行动，为涉及国防部、农业部、国务院和国土安全部2024财年拨款的四项法案制定了辩论规则。因为只有制定规则后，才能着手讨论拨款法案。但不清楚是否有足够的共和党人投票支持这些规则。

与此同时，一个由两党参议员组成的小组提出新提案，欲使国会持续工作，直到避免政府“关门”。

麦卡锡也希望众议院26日复会时能够向前推进，通过12项拨款计划。

然而，外界担心，时间所剩无几，众议院共和党内部却依然分歧难解，下周政府停摆的可能性越来越大。

两位学者也认为，从时间来看已非常紧迫，众议院下周二复会磋商，意味着留给谈判的时间不足一周，“关门”风险很高。

“下周将是最后窗口期。值得关注的是，国会能否就临时拨款法案达成一致，作为暂时性的过渡方案。”韦宗友说，如能通过，将使政府暂免“关门”。不过，即便通过临时拨款法案也只是权宜之计，未来在新财年预算案上仍将面临激烈博弈，“关门”风险依然存在。

刁大明认为，虽然不排除能达成临时拨款法案，但是考虑到12项拨款计划几乎都悬而未决，说明此次分歧所涉领域更广泛，这意味着用临时拨款法案解决问题的难度比以往大。

而且，从程序上说，首先共和党内部需要化解争端，然后再与民主党谈，能否谈拢也是未知数。“两党目前都高度情绪化，美国政治进入未知水域。从共和党决定对拜登开启弹劾调查可见，双方已彼此敌对，要在拨款问题上达成妥协谈何容易。”

刁大明还补充道，即使“关门”也没有意外。在当前美国政治环境下，“关门”已经常态化。

还有分析指出，共和党内的极端保守派有意将政府“关门”作为逼迫民主党削减支出的杠杆，因此停摆概率很大。

一旦停摆影响几何？

自1976年美国国会正式执行预算程序以来，美国联邦政府已经历21次“关门”。

最近一次发生在2018年底至2019年初的特朗普执政时期，历时35天，创下最长“关门”时间纪录。

一般来说，“关门”将迫使联邦政府机构停止所有非必要工作，并且在“关门”期间不会支付薪酬。这将导致许多军人、执法人员面临停薪，大批联邦工作人员将无薪休假。此外，食品安全和食品援助项目、航空旅行、护照办理等服务也将受到影响。

同时，“关门”可能给美国经济造成严重破坏。

根据高盛预测，美国联邦政府停摆每持续一周，经济增速将下降约0.15个百分点。上次停摆就导致美国数十亿美元的经济损失。

如果这次国会无法在限期前通过拨款法案，舆论担心“关门”影响范围可能会更大。

“由于这次分歧更严重、覆盖面更广，一旦‘关门’，影响的领域会更大，联邦政府选择哪些机构‘关门’的余地也会更小。”刁大明说。

而且，国际评级机构惠誉此前因债务上限危机下调美国信用评级，如果“关门”恐将进一步影响外界对美国经济的评价与预期，进而对美国经济产生潜在影响。

财政管理乱象频发

上半年，美国债务上限危机闹得风风雨雨，所幸在最后时刻化险为夷；下半年，随着2023财年在本月底到期，又冒出“关门”险情。

向来以制度优越性自负的美国，为何频频上演财政管理乱象？

在刁大明看来，背后原因比较复杂。

一来与美国自身财政败坏有关。由于凭借美元霸权大肆举债，美国财政状况日益恶化，朝着非理性方向发展。

二来存在制度设计问题。在美国财政制度设计中，财年非自然年，缩小了国会对新财年预算案的审议时间窗口。为此，有人建议一届国会审议双财年预算案，避免每年遭遇“关门”风险。

三来缘于党争激化。随着两党斗争日趋激烈，导致无法在有效时间内完成预算案的审议。新世纪以来，没有任何新财年预算案是在10月1日开始前就位的。

“此次在拨款问题上的僵局凸显美国政治极化的严重程度。由于共和党在众议院只是微弱多数，两党势均力敌导致重要议程更易被党内极端力量绑架。”

韦宗友认为美国财政管理“失能”有两方面原因。

一方面，美国财政制度存在结构性痼疾。以债务上限危机为例，寅吃卯粮推高预算赤字，使得财政难以维系，对美国金融稳定、经济发展造成不利影响。

另一方面，则是政治极化愈演愈烈的结果。

“如今，共和党日趋保守化、右倾化，民主党更加自由化、左倾化，两党在价值理念、内外政策上的差异越来越大，比如对预算规模的分歧，甚至一党内部也陷入温和派与强硬派的尖锐斗争，加大解决财政预算问题的难度。”

有意思的是，虽然还没“关门”，但“甩锅”比赛已经开始。白宫方面说，如果联邦工作人员拿不到工资，那都是共和党人的错。共和党人则将美国债台高筑归咎于民主党人，抨击后者拒绝共和党人削减开支的建议。

“对于两党而言，一旦‘关门’，谁来负责很重要，特别是在即将大选的语境下。”刁大明说。

两党如此好斗，国会管不好“钱袋子”看来也不难理解了。