经济观察报：遏制趋利性执法关键是约束公权力

“遏制趋利性执法行为，关键还是要将权力关在制度的笼子里。没有对公权力的约束和限制，就没有真正意义上的法治，也就谈不上对市场主体的保护。”

12月16日，在国务院第十一次专题学习上，李强总理指出，要强化执法监督，关注罚没收入异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等情况，审查核实相关执法行为，有问题的要及时纠正。随后，“国务院关注罚没收入异常增长”的词条上了热搜。

罚没收入是非税收入的一部分，反映执法机关依法收缴的罚款、没收款、赃款，没收物资、赃物的变价款收入。近年来，各地罚没收入总体呈上升趋势，而衡量地方财政对罚没收入依赖的指标——罚没收入占一般公共预算之比也增长较快，引起社会警惕。国务院用 “异常增长”来表述，更是一记警钟。

罚没收入异常增长背后，是对营商环境和民生福祉有巨大伤害的趋利性执法。今年以来，引起舆论波澜的“小过重罚”和以异地执法为特征的“远洋捕捞”案件不少。比如，四川宜宾一采耳店因擅自开展诊疗活动被没收违法所得2000元并处罚款11.2万元，因逾期未履行又被加处罚款11万元。这意味着曾是卖菜摊贩，因生意不好而转行的店主不仅丢了营生的饭碗，还面临巨额罚款。部分地方司法机关跨省逐利性执法的现象被形容为“远洋捕捞”，这类案件往往以民营企业家为对象，限制其人身自由进而侵占其合法财产，对营商环境和企业家信心是极大的损害。今年11月20日，浙江省人民检察院公开了一起跨省趋利性执法的典型案例，引起社会的广泛关注。

趋利性执法的动机不复杂，地方财政面临较大压力甚至入不敷出，有更大的谋取利益的冲动。实践中，一些地方会将罚没收入作为经费全额或者部分返还给办案部门，作为其绩效的一部分，这对办案部门也是一种利益诱惑。从《中国统计年鉴2023》和各省财政决算报表的数据可以看出：财政压力越大的地区，罚没收入增长越快；欠发达的中西部地区财政对罚没收入的依赖度更高。这些地方也更容易出现“远洋捕捞”式趋利性执法行为。

正因如此，有学者指出，遏制趋利性执法首先要斩断利益链，对罚没收入进行制度性改革：将罚没收入统一上缴中央财政，切断罚没收入与地方办案机关的直接利益关联。

这是釜底抽薪的方式，有赖于相关法律法规的修订。不过仅仅这样还不够。我们注意到，今年以来，相关部门政令不断，目标都指向了规范涉企执法行为。今年2月，国务院发布 《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，首次对行政法规和规章中罚款的设定与实施进行了全面规范，强调遵循“过罚相当”原则。12月5日，最高检表示正持续落实，着力监督纠正违法查扣冻（查封、扣押和冻结）财产特别是异地趋利性执法问题。12月16日进行的国务院第十一次专题学习中，国务院总理李强明确表示，明年要开展规范涉企执法专项行动，持续优化营商环境，促进稳预期强信心。

决策者决心可见一斑。我们认为，遏制趋利性执法行为，关键还是要将权力关在制度的笼子里。没有对公权力的约束和限制，就没有真正意义上的法治，也就谈不上对市场主体的保护。

就此而论，遏制“远洋捕捞”式逐利性执法行为需要响鼓重锤。当务之急是通过扎实的工作，纠正并曝光一批侵害民营企业家财产和人身安全的典型案例，并严肃问责始作俑者，对其中涉及的违法违规行为绝不姑息。毋庸讳言，趋利性执法行为之所以屡屡出现，是因为利益纠葛之下，一些地方政府正是作恶者的保护伞。这让我们更加确信，唯有法治才能真正稳预期、强信心。