山东食品安全条例立法听证，小作坊、小餐饮该怎么管？

记者 杨璐

10月23日上午，山东省人大常委会就《山东省食品安全条例（草案修改稿）》（以下简称条例草案修改稿），在济南市历下区大明湖街道基层立法联系点举行立法听证会。

出席本次立法听证会的20名陈述人来自各行各业，有省人大常委会的专家顾问，有省直单位的业务骨干，有食品生产加工、仓储、包装、运输、销售、餐饮等方面的从业人员，有高等学校、中学、幼儿园、养老机构等集中用餐单位的食品安全管理人员，还有群众代表等。

听证会上，陈述人围绕食品小作坊、小餐饮管理，食品安全员配备、安全追溯、凭证保存，商场等公共场所查验许可或登记备案，学校等集中用餐单位食品安全，食品贮存、运输安全，食用农产品集中交易市场的监管，网络食品交易第三方平台监管等立法重点、难点问题，提出了许多建设性的意见和建议。

小餐饮、小作坊的食品安全管理一直备受社会关注。此次条例草案修改稿第十二条规定了食品生产者获得食品生产许可证后，不得在同一生产场所就同一食品类别申请办理食品小作坊登记；餐饮服务经营者获得食品经营许可证后，不得在同一经营场所申请办理小餐饮登记。

这条规定是否符合法律、行政法规以及国家有关规定？是否能够实现推动食品产业高质量发展的目的？听证会上，有3名陈述人发表了看法。

权责统一 不同主体处罚力度应不同

山东财经大学法学院副院长、教授纪建文表示，该条涉及的问题即食品生产者能否在办理食品生产许可证后又办理食品小作坊登记，或在办理食品经营许可证后又办理小餐饮登记。听证会前，纪建文组织学生在山东财经大学附近的美食街等展开调研，结果显示，除一家店铺同时有食品经营许可证和小作坊、小餐饮登记证外，其它商家都未取得食品经营许可证，但都取得了小作坊、小餐饮登记证。

现行的《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》第十条第三款规定“食品小作坊、小餐饮申请食品生产经营许可的，食品药品监督管理部门应当依照《中华人民共和国食品安全法》等法律、法规办理。”纪建文表示，按照该条款的逻辑，一个主体可以在登记为小作坊、小餐饮后，再申请食品生产许可或食品经营许可。

“食品生产许可证和食品经营许可证的获取是基于行政许可，但对小作坊、小餐饮等实行登记制度，食品生产许可证和食品经营许可证的条件均高于小作坊、小餐饮。因此，从生产能力上讲，若能获得食品生产许可证和食品经营许可证，则符合小作坊、小餐饮的备案登记条件。”纪建文说，申请食品生产许可或食品经营许可的主体与申请小作坊登记或小餐饮登记的主体是两类主体。现实生活中出现同一场所既有许可证也有登记备案，可能是为了规避行政处罚。根据权利义务相统一的原则，相较于普通的小餐饮、小作坊，获得食品生产许可证或食品经营许可证的主体规模更大、营业额更高、利润更多，承担的社会风险更大、如有违法行为，应按照较高的处罚标准进行惩罚。

发挥立法正向引领 降低行政成本

山东法策律师事务所主任张法水表示，条例草案修改稿第十二条的这一规定，经查阅资料后，没有发现国家法律、行政法规中有此问题的明确规定。但根据《中华人民共和国食品安全法》第三十六条第三款的规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定，因此，山东省的食品安全条例有权对食品小作坊和小餐饮的管理作出具体明确的规定。

“条例草案修改稿第十二条的规定节省了行政资源，降低了行政成本，体现了推动食品产业高质量发展的法律导向，发挥了立法的正向引领作用。”张法水认为。

对小餐饮、小作坊处罚设定简易程序

济南市历下区大明湖街道办事处县西巷社区居民胥凯说，条例草案修改稿中提到的食品小作坊登记、小餐饮登记，是对经营场所和规模较小，没达到食品经营许可证颁发条件，经辖区街道办事处登记备案，可以从事食品经营活动。

会前，胥凯走访基层食药监一线，了解到当前对小餐饮、小作坊的食品安全处罚没有简易程序，他建议对小餐饮、小作坊的处罚设定简易程序，对主观上没有故意、及时整改、积极配合、未造成危害后果的，通过简易程序及时制止当事人违法行为，有效提升条例的可操作性。

“现在走一般程序，办案周期长、执法成本高、处罚力度大，一般小餐饮经营者执行困难，操作性不强。小餐饮经营业户也反应处罚太重，经营又遇到很多困难，难以生存，所以建议条例在修改过程中充分考虑执行的有效性。”胥凯说。