撤销虚假登记难点及对策浅析

本文转自：中国市场监管报

随着商事制度改革不断深化，市场准入门槛进一步降低，政策红利持续释放，为创业者和市场主体减负添活力。但是，个别不法分子利用政策漏洞冒名登记，严重损害他人合法权益，群众反映强烈，社会高度关注。

近年来，国务院以及市场监管总局先后出台撤销虚假登记相关政策法规，并将实名认证技术引入商事登记流程，冒名登记得到有效遏制。但是，在实践中，冒名登记漏洞被有效封堵后，个别不法分子又动起了歪脑筋，他们从虚假住所入手，采取伪造房屋产权证明等手段骗取登记。尤其是2022年以来，一些地方相继出台集群注册便利举措，进一步简化住所准入。“零门槛”准入在便利群众的同时，也给不法分子制造可乘之机。他们通过修图、伪造或变造住所证明等方式虚假登记，严重破坏营商环境和市场秩序。本文尝试明确虚假登记概念的内涵、类型，分析撤销虚假登记在实践中的难点，并提出对策建议。

虚假登记相关概念

（一）虚假登记的概念

市场主体开展经营活动以取得设立登记为条件。市场主体登记包括设立、变更和注销登记。虚假登记是指行为人在市场主体设立、变更、注销登记过程中，故意或过失提供虚假材料文件，或者不按真实情况登记，从而使市场主体在登记机关登记的相关事项与客观实际不符的违法行为。依据《市场主体登记管理条例实施细则》相关规定，对于虚假备案的，可参照虚假登记认定。

（二）虚假登记常见类型

实践中常见的虚假登记可分为三种情形：虚假出资、提交虚假材料和采取其他欺诈手段实施虚假登记。这与《中华人民共和国公司法》第一百九十八条规定的“虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的”三种情形基本一致。

虚假出资，主要表现为实缴制公司发起人、股东提交虚假验资报告，表面上出资而实际未交付货币、实物或者未转移财产所有权，骗取公司登记等行为。注册资本改为认缴制后，虚假出资情况大幅减少。

提交虚假材料，包括虚假身份信息、虚假住所信息、虚假公章、虚假设立批文、虚假股东身份、虚假股东签名及其他虚假材料。

采取其他欺诈手段，其实是一项兜底条款。因未明确欺诈的具体行为，需要执法人员对是否构成“隐瞒重要事实”作出认定。

（三）撤销登记的概念

依据行政法相关理论，被撤销的登记行为自始没有法律约束力。撤销设立登记，意味着企业丧失依设立登记而取得的市场主体资格，并应当依法清算、注销。撤销变更登记，意味着未发生登记事项变更的法律效力，原登记事项仍然有效。撤销注销登记，使基于错误的法律事实恢复原状，被注销的市场主体资格得以恢复。

撤销虚假登记的难点及分析

在实践中，撤销虚假登记主要在制度和实际操作两个层面存在难点。

（一）制度机制层面

在法律规定方面，《中华人民共和国个人独资企业法》和《中华人民共和国全民所有制工业企业法》等法律法规未对撤销登记作出规定。《中华人民共和国市场主体登记管理条例》《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》对虚假登记直接责任人认定标准、限制登记的性质等规定不够明确，例如未明确限制登记是否为行政处罚。

在机制方面，虚假登记过程中行刑衔接机制不够通畅，例如因证据标准不一致，导致刑事证据取证难。撤销登记后续管理如失信惩戒、信用修复等流程仍需细化完善。跨区域数据共享程序繁琐、时效性不强，虚假登记直接责任人数据库、相关信息数据公示程序设计需加强。此外，现有实名认证系统验证技术和流程设计等方面也存在改进提升空间，例如在防止身份认证作弊技术方面，与银行和第三方支付使用的技术仍有差距。

（二）实际操作层面

在实践中，执法人员对于“撤销登记的相关法律法规如何选择适用”“虚假登记的处罚时效如何判定”，以及“撤销登记与行政处罚能否并行使用”等问题仍存在争议。

对于这几个问题，笔者结合实际谈谈个人观点。

1.关于适用法律法规

对于《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国公司法》的选择，应适用属于特别法的《中华人民共和国公司法》。同理，《中华人民共和国合伙企业法》《中华人民共和国农民专业合作社法》优先于《中华人民共和国行政许可法》适用。

由于《中华人民共和国个人独资企业法》和《中华人民共和国全民所有制工业企业法》未规定撤销虚假登记，故这两类企业应适用《中华人民共和国行政许可法》。

《中华人民共和国市场主体登记管理条例》是针对经营资格许可这一特殊领域的特别规定，属于对《中华人民共和国行政许可法》的细化、补充。因此，对于2022年3月1日之后虚假登记的市场主体的撤销，应优先适用《中华人民共和国市场主体登记管理条例》。

2.关于行政处罚时效《中华人民共和国行政处罚法》规定了违法行为追责期限起算方法，“一般违法行为”从发生之日起计算；“有连续状态的违法行为”和“有继续状态的违法行为”从行为终了之日起计算。《国务院法制办公室对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》明确：“虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资等行为在工商行政管理机关查处前未纠正的，视为违法行为的继续状态。”

笔者认为，不论是一般违法行为还是有继续状态的违法行为，均包含行为和危害后果两个要素。区分一般违法行为和违法行为继续状态的关键点在于，随着时间推移，危害后果是否在无限扩大。因此，尽管上述复函有规定，但笔者认为不能一概而论地认为提交虚假材料骗取登记为继续状态的违法行为，而应以该违法行为对行政管理秩序所体现的个人利益、公共利益造成的危害后果是否持续增加为标准，即与虚报注册资本的危害后果相当的提交虚假材料行为才能视为继续状态。

3.关于“撤罚分离”

《中华人民共和国行政许可法》第六十九条、第七十九条分别明确了虚假登记“应当予以撤销”和“依法给予行政处罚”规定；《中华人民共和国市场主体登记管理条例》从立法层面将撤销与处罚明确分开。而对于《中华人民共和国公司法》第一百九十八条“情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”的理解，笔者认为并非撤销和处罚“二选一”，而仅指撤销和吊销视具体案情“二选一”。也就是说，撤销和除吊销之外的行政处罚可同时适用。

去年12月份，中国人大网公布《中华人民共和国公司法（修订草案第二次审议稿）》，将撤销登记与行政处罚作为不同章节分别设置，也体现“撤罚分离”原则。因此，对于提交虚假材料骗取公司登记造成危害后果的，应该“撤罚并行”，不予撤销的情形除外。此外，还要结合具体违法情节及危害后果，可不予、从轻或减轻处罚；违法情节和危害后果严重的，要从重处罚，以体现“过罚相当”原则。

对策及建议

（一）健全相关机制

完善虚假登记直接责任人追究、委托代理人监管和被冒名登记人权利救济衔接机制。完善联合惩戒机制，健全全国虚假登记直接责任人数据库，明确认定标准、执法程序、数据应用、信用修复等事项。完善行刑衔接机制，加强与公安等部门在完善证据收集、案件移送和执法配合等方面协同配合，形成执法合力和工作闭环。

（二）优化信息系统

强化数据共享，利用人工智能技术，进一步提升身份验证的准确性。依托国家企业信用信息公示系统，整合各省市身份验证、信用惩戒、撤销后续状态等数据，实现相关数据自动归集“全国一张网”。在确保安全的前提下尝试与第三方共享相关数据，拓展数据利用的深度和广度，更好地服务社会公众。

（三）完善后续管理

完善撤销登记后相关程序规范。例如明确撤销登记案件的归档标准，明确撤销决定错误后的纠错程序，明确撤销变更和注销登记后列入严重失信名单的条件。对于撤销部分登记事项且可以取得联系的市场主体，由登记机关责令限期办理相关登记，逾期未办理的依法立案查处；对于撤销设立登记，6个月内未申请注销的市场主体，登记机关可在国家企业信用信息公示系统上作出特别标注并予以公示。

□北京市延庆区市场监管局 宋德兴 张瞳辉