人民监督员制度的实践探析

人民监督员制度作为新时期我国一项极具特色的创新性司法制度，是促进检察机关依法行使检察权而创设的一项制度。该制度在鼓励民众积极参与司法监督的过程中有效体现了司法民主，也是检察机关接受外部监督的一次积极尝试。

一、人民监督员制度的意义

（一）促进司法公正

通过人民监督员对检察工作开展监督，从根本上解决了基层检察院执法办案活动外部监督制约不力的问题。人民监督员通过十种监督方式全方位参与到检察办案活动中，对“四大检察”“十大业务”中热点、重点、难点案件开展监督，确保了检察权依法正确行使，以“看得见”“听得到”的方式促进司法公正，助推检察工作提质增效。

（二）提升司法公信力

在刑事诉讼中，司法公正是一项永恒的价值追求，而这种公正不仅包括案件处理结果的实体公正，还包括案件办理过程中的程序公正，人民监督员制度对司法公正的实现有着突出的意义。在人民监督员制度创设之前，检察机关的外部监督机制缺失，人民监督员制度将人民群众引入案件办理流程，该制度使得检察活动透明化，其办案活动完全且直观的展现在人民群众面前，利用人民群众对正义的朴素追求，使其对案件办理过程和结果进行跟踪监督，有效发现其中的不规范行为，并及时反馈、实时规范，促使检察机关在人民的监督之下有意识地改进工作方式，提升业务能力与司法公信力。

（三）助力人权保障

刑事司法的机能主要是惩罚犯罪与保障人权，二者并重，在出现冲突时的价值取向应当是优先保障人权，因为人权是人生来就有的权利，天然的不可被剥夺或受侵犯。检察机关是刑事司法的重要权力主体，相对于检察机关而言，刑事犯罪嫌疑人或被告人往往处于弱势地位，检察权的稍有扩张，则刑事被追诉人的天然权利将可能受到来自司法权力的侵凌。基于此，刑事实体法律与程序法律设定许多保障人权条款，其意旨便是保护被追诉人的合法权益。然而，实践当中司法机关更倾向于实现打击犯罪目的，不可避免出现侵犯人权的结果。赋予人民监督员监督权，很大程度上是基于保障人权的考虑。人民监督员对检察机关的决定进行评议与建议，可以遏制检察机关不作为或乱作为的事项发生，实现人权保障目的。

（四）规范司法办案

人民监督员制度将人民群众引入案件办理流程，利用人民群众对正义的朴素追求，使其对案件办理过程和结果进行跟踪监督，有效发现其中的不规范行为，并及时反馈、实时规范，促使检察机关在人民的监督之下有意识地改进工作方式，提升业务能力与司法水平。

二、人民监督员制度存在的问题

（一）知情权保障受限

人民监督员在行使监督权之前，理应对案件相关信息做到全面掌握，然而在实践当中，其知情权并未充分实现。一方面，一些案件承办人临时通知人民监督员参加案件听证，导致人民监督员没有时间了解案情，还有一些案件承办人虽然提前三天以上通知人民监督员参加案件听证，但是在通知的时候仅仅告知人民监督员听证的时间、地点、案件名称，未对案件基本情况、适用法律法规等进行详细介绍，人民监督员只能在听证会上了解案件情况及法律适用，从而降低工作效率，对工作产生影响。另一方面，由于案件保密等原因，人民监督员缺乏阅卷权与调查核实权等对案件进一步了解的实质性权利，不能实质性地进入整个案件当中，其信息来源只能靠被监督者的片面输出，不能全面、客观地了解案件，必然影响其评议结果的客观性与公正性。

（二）人民监督员的选任模式不合理

我国人民监督员选任主要采用“自荐+推荐”[1]的方式，这一方式设立的初衷本是为了鼓励更多人民群众参与进来，但在具体落实的过程中，自荐未能充分发挥作用。一方面，自荐方式产生人民监督员的政策知晓度不高，另一方面，我国公众参与公共事务的积极性整体不高，导致自荐这一方式对选任工作的贡献率较低，对人员构成难以产生较大影响，从而往往被闲置。在当前选任工作由司法行政机关负责的背景下，人民监督员中人大代表、政协委员者等群体的占比过高，受自身背景影响，看问题的角度单一，提出的意见过于片面化，无法使普通民众朴素的正义感参与到司法实践中，使得监督的效果大打折扣。另外，当前人民监督员的任职模式为兼职模式，存在需要监督的时候人民监督员缺位或者案件较少时人民监督员扎堆的不合理情况。这种模式不利于人民监督员职业化发展，不利于人民监督员制度形成一项稳定的外部监督机制，也不利于人民监督员制度的长久发展。

（三）人民监督员的监督具有被动性

目前监督程序的启动权能，只是检察院一方掌控，即人民检察院认为该项监督活动可以邀请人民监督员的参与，从而安排人民监督员进行监督。而不是人民监督员认为这个方面可能存在不公而进行监督，人民监督员往往被动接受需要监督的活动。检察院认为不需要监督，就进入不了此项监督程序，这就有可能导致人民监督员不能对检察院执行检察权进行彻底而全面的监督，人民监督员的作用不能完全发挥出来。

（四）人民监督员的监督意见缺乏刚性

人民监督员对案件的意见并不产生直接绝对的影响效果，其讨论结果仍需要检察机关最后决定。根据《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》[2]，对适用人民监督员监督的情形，当人民监督员表决结果认同检察机关做出的决定时，对该案诉讼的进程不产生实质性的影响；当人民监督员作出不同于检察机关处理决定的评议意见时，由检察机关作出最终处理决定并向人民监督员说明。从规定中来看，人民监督员对案件的意见并不产生直接绝对的影响效果，其讨论结果仍需要检察机关最后决定，因此学界多数人认为该项制度是一项柔性监督，其意见只起到参考性的作用，并没有刚性效力。也就是说，当对案件的处理意见发生争议时，最终处理意见仍由检察机关决定。人民监督员的意见只起到参考性的作用。

（五）人民监督员的监督范围有待拓宽

人民监督员监督范围涵盖“四大检察”“十大业务”的各类案件，但是，在实践办案中还存在监督范围拓展不宽，监督案件类型少，“十种监督方式”未实现全覆盖，基层检察院一般邀请人民监督员参与的办案活动主要为司法救助案件、公益诉讼案件等活动，比如案件质量评查、司法规范化检查、巡回检察、检察建议的研究提出、督促落实等相关工作完全没有涉及或涉及较少。

三、完善人民监督员制度的对策建议

（一）强化知情权保障，促进监督权发挥

检察院只有完善人民监督员事前获取案件信息程序，强化人民监督员的知情权保障，才能促进监督权充分发挥，真正取得实质性的监督效果。首先，检察院应保证人民监督员有充分的时间对办案活动进行了解熟悉，提前给参与监督工作的人民监督员提交客观真实的办案材料。其次，探索建立合适的人民监督员阅卷制度，对拟监督的案件提前安排人民监督员阅卷熟悉案件情况，为其作出客观准确判断提供条件。再次，针对在当地争议比较大的案件，检察院可以有选择性的邀请人民监督员参与检察官联席会，充分听取人民监督员的意见、建议，确保案件办理达到政治效果、社会效果、法律效果的统一。

（二）进一步完善人民监督员的选任机制

首先，在选择人民监督员时，要制定科学合理的选任条件，选择有责任心、有良知、群众基础较好的监督员。因为人民监督员制度的主要目的，就是实施监督，确保司法公平公正。所以，要对人民监督员进行规范，保证其结构合理性，严格按相关规定要求来选任、管理。在选任过程中要严格规范每一项流程，保证选任有一定公信力。

其次，可以采用专职与兼职相结合的任职模式，即选任一批专职人民监督员，专门负责监督工作。保证这部分专职人员由于属于长期稳定的人民监督员，对检察机关的工作环节比较熟悉，对监督流程比较熟练，可以集中精力进行监督工作，其与兼职人民监督员相互协作，可以提高监督效率。这部分专职人员中吸纳适当比例具有法律专业知识的人才，毕竟在对检察机关的工作进行监督时，会涉及到一些普通民众所不能理解的专业性较强的领域，具有专业知识的人民监督员可以帮助其他监督员更好的行使监督权。

（三）建立人民监督员培训机制

人民监督员不是职业检察官，但在监督工作中需要对检察官就查明案件事实和适用法律后作出的司法决定作出判断，不仅需要社会生活经验、社会阅历、也需要掌握实体法、程序法方面的法律知识。因此，对人民监督员进行定期业务培训很有必要。培训的形式可以采取请专家面授、视频授课、召开座谈会等多种形式，主要掌握法律基础知识、人民检察院刑事诉讼规则等内容。

（四）强化人民监督员监督效力

首先，要将人民监督员参与监督每个案件甚至于每个环节都对公众明确公示，做到信息透明，让公众能够看得见。其次，要拓宽群众对监督效果的反馈渠道，采用线上线下结合的方式，一方面，线下设立专门的监督效果反馈办公室，防止意见反馈无门；另一方面，充分利用“三微一端”等线上渠道，强化网络在监督效果反馈当中的作用，让公众在发现监督过程中的问题后能及时反馈，优化监督效果，从而让人民监督员制度在公众的常态化反馈中继续完善与优化。

参考文献：

1. 高一飞,尹治湘.日本检察审查会制度改革及其对我国的借鉴意义[J].中国应用法学,2018,(04):153-173.

2. 匡旭东,于乐乐.人民监督员制度:改革背景、困境反思与完善进路[J].广西政法管理干部学院学报,2020,35(04):24-30.

3. 李勇.人民监督员制度基本构造之完善[J].中国检察官,2018(23):61-65.

4. 向虹.重庆市人民监督员制度调研报告[D].重庆:西南政法大学,2013.

润州区检察院胡娟 黄丽瑾