数字经济立法的规范逻辑和具体路径

本文转自：法治日报□ 刘小妹 （中国社会科学院国际法研究所研究员）

发展数字经济是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇、由经济大国迈向经济强国的战略选择。近年来，我国数字经济在快速发展的同时，也衍生了数据安全、数据权利、数据交易、隐私保护、数字鸿沟、平台垄断等法律问题。数字经济立法应在尊重和回应数字经济内在运行规律的同时，构建多元主体的数据权利位阶和权利体系，平衡促进发展与监管规范的双重价值，科学确立中央立法与地方立法的关系，充分发挥法律规范的建构和引领作用，为数字经济健康发展提供良法善治。

数字经济的本质属性及立法回应

数字经济是信息技术在经济领域的深度运用，数字经济立法必须要尊重数据、数据价值、数字经济的本质属性，回应数字经济的自身特点、内在规律和运行逻辑，并在与数字技术规范、数字市场规范的不断交互和融合中，科学构建数字经济法律规范体系。

首先，数据、数据价值的内在规定性决定着数字经济的本质属性。数据的本质是在计算机及网络上流通，在二进制的基础上以0和1的组合而表现出来的比特形式。作为“初级材料”的数据，只有转化和处理为知识与信息才可以产生社会和经济效用，才能成为作为生产要素的数据。数字化和数据处理过程本质上是赋予数据使用价值和劳动属性的过程，是数据商品化的必要条件。

其次，数据价值增长方式是数字经济的底层运行逻辑。数据的非物质化形态，使得数据不同于可以实行物理排他独占的普通物或财产，可被无限复制、无限共享、无限利用，具有非独占性、非排他性的特点。数据加工和数据流通是数据从静态比特被赋予价值、实现价值、增长价值的过程。数据只有在流动中反复被不同主体双向、多向使用，才能产生更高价值。

最后，数字经济立法需要回应数字经济的内在运行逻辑。数字经济革新了价值创造的方式，再定义了价值分配的过程。数字经济立法需要加强与数字技术规范、数字市场规范的交互性，为数字经济运行提供制度保障，包括明确数据加工处理和流通利用各环节所涉多元主体的权利义务关系；科学规范多元主体数据采集、存储、处理标准体系和衔接机制，提升数据的完整性、准确性和可流通性；建立健全公共数据、企业数据、个人数据的分类分级保护和利用制度，推动政府数据共享交换，提升社会数据资源价值，打破企业数据垄断，保护个人信息和隐私，最大限度促进数据共享和利用，提高数据流通效率，为数字市场提供更多数据资源，为数字经济高质量发展提供动力。

数字经济立法与现代法治的双向调适

数据的非独占性、非排他性、流动性和数字经济的跨界性、协调性等特点，使得数字经济对作为现代法治重要基础的所有权制度、权力的科层分工结构和“权利—权力”二元结构都产生了影响和冲击，数字经济立法将在与现代法治的双向调适中推进法治的革新。

一是数字经济立法要创新“数据产权”概念和制度，构造更加适合激发数据价值的数据权利观念、制度和规则体系。在“所有权终结”的数字领域，立法应以数据价值作为产权确定的依据，创新完全不同于传统的财产权或产权观念的“数据产权”概念和制度，淡化所有权、强调使用权，聚焦数据使用流通，为促进和规范数字经济发展提供新的法治理念和规范体系。

二是数字经济立法要创新立法体制机制，回应数据流动性、数字经济跨界性对权力科层分工结构的冲击。我国宪法法律构造和规定了基于分工制约关系的权力结构，包括纵向层级、横向分工和行政区划。然而跨层级、跨部门、跨地域、跨领域的数据共享和数据流通，会穿透地域层级、权力分工、部门划分和地域界限，弱化分工制约关系。因此，数字经济立法需要通过提升立法位阶、创新区域协同立法机制、完善数字经济法律体系等方式，作出相应的调适。

三是数字经济立法要正视“数字权力”“算法权力”问题，与宪法“权利—权力”二元结构进行双向调适。数据经济特别是平台经济，导致数据信息集中，并形成了作为一种社会权力的“数字权力”“算法权力”，对宪法“权利—权力”“权利—义务”的经典二元结构和治理模式形成了冲击。为此，数字经济立法应探索和创新分类监管、触发式监管、互动式监管、沙盒监管、敏捷治理等新监管关系和监管方式，重新平衡数字经济领域各主体之间的权利义务关系。同时，数字经济立法也将推动宪法基本权利理论与实践的创新。

四是数字经济立法要通过价值选择，参与现代法治与数字法治相互冲击和调适的进程。数字经济立法是在尊重数据规律基础上的政治决断和法律判断，应在个人与国家、用户与企业、政府与市场、发展与安全、国内与国际等多个维度，确立立法的价值目标、基本理念和制度方向。即数字经济立法在构建数字经济行为规则体系时，要在个人信息主体、数据从业者、政府部门等多元主体，人格权、财产权、国家主权等多种权利，发展和安全、促进发展和监管规范等多重目的之间，作出价值平衡和价值选择，推进保护数字权利、维护数字正义、构建数字秩序的数字法治建设。

我国数字经济立法的具体路径

近年来，我国围绕网络安全、数据安全、平台垄断、数据利用、数字产业、个人信息保护等方面，加快中央和地方立法步伐，积极推进数字经济基本治理框架和规则体系建设，成效显著。同时也要看到，现有的数字经济立法以领域立法、部门立法、地方立法为主，立法系统性不足，立法空白、立法滞后、立法不衔接不一致的现象仍然比较突出。

一方面，截至2022年年底，已有十个省市制定出台了关于数字经济发展的促进条例，二十多个省市制定出台了关于数据的地方性法规。这些地方数字经济立法在促进和规范地方数字技术、数据资源、数据产业发展的同时，也面临立法核心概念和基本制度不统一、立法重复、立法地方保护主义、立法制度壁垒等问题，个别地方立法甚至存在超越立法事权等合法性、合宪性风险。

另一方面，中央层面已经制定和修改了网络安全法、数据安全法、个人信息保护法、电子商务法、消费者权益保护法、反不正当竞争法、反垄断法等法律，完善了相关制度规范。但是，数字经济法律呈现分散特点，既缺乏统一的、基础性的法律，又缺少人工智能、自动驾驶、区块链等技术应用领域的专门立法，立法前瞻性、主动性、系统性不足。例如，与人工智能相关的刑事责任、产权归属、信息安全、隐私保护的法律规定分散在民法典、电子商务法、数据安全法、网络安全法中，亟须加快制定人工智能场景化立法，实现法法衔接。

基于地方立法的瓶颈和合法性、合宪性风险以及中央立法的滞后和不足，我国的数字经济立法亟须从分散立法、地方立法模式向中央立法、综合立法模式转变，加快中央层面数字经济立法步伐，制定数字经济促进法等基础性、综合性立法，系统推进人工智能等重点领域的专项立法，统筹数字经济领域法律法规的“立改废释清”工作，加快构建由基础性立法、领域立法、区域协同立法和地方立法组成的数字经济法律体系，以更加协调、系统、完备的法律规则为发展数字经济提供法治保障。