如何解决专项债资金闲置、违规使用等问题？

地方政府专项债券（下称专项债）迎来一次审计大检，专项债在发挥稳投资稳增长效应同时，部分项目的一些老问题也影响着专项债资金效应。

近日已有10多个省份审计部门公开了2022年度当地预算执行和其他财政收支的审计报告（下称审计报告），其中专项债管理和资金使用情况再次成为审计关注的重点。

第一财经记者梳理各省对专项债相关审计结果发现，专项债券项目进度慢、资金闲置成为各地比较频繁提及的问题之一。当然也有像山东等一些省份表示通过强化管理，这一问题得到了有效解决。

河南审计报告称，审计省本级和44个市县，发现85.91亿元专项债券资金滞留闲置在财政部门或项目单位超90天，其中省本级债券资金19.54亿元，滞留闲置最长达247天；南阳等29个市县债券资金66.37亿元，滞留闲置最长达300天。

专项债项目进度慢、使得地方借的钱“趴在账上”白白支付利息这一现象，早已存在，而成因也比较复杂。

一些地方举债后，资金未及时拨付给项目使用单位，导致项目进度慢。比如湖北审计报告指出，4个县10.09亿元专项债券资金未按要求及时拨付，影响有效投资目标实现。

资金闲置更主要的原因，是一些地方为了争取专项债额度，过度包装一些前期准备工作不扎实的项目，等到资金到位后，项目实际无法开工或进展缓慢。

江苏审计报告称，抽查62个市县发现，由于建设项目开工条件不成熟、实施进度滞后或债券资金安排超前等原因，至2022年末，54个市县有337个项目的政府专项债券资金未全部投入使用，结存金额229.44亿元，其中91.23亿元结存1年以上，未能发挥债券资金使用效益。

北京审计报告称，由于前期手续不到位、拆迁未完成等原因，10个政府债券项目未及时形成实物工作量。其中，3个项目8.89亿元结存在实施单位。广东审计报告称，因前期工作不及时未能按时开工建设等原因，部分债券资金闲置，涉及金额10.09亿元。

甘肃审计报告称，4个市县因项目前期准备不充分、申报不精准等原因，9.55亿元专项债券资金未及时形成实物工作量。广西审计报告称，截至2023年5月，2个市和13个县23.25亿元园区专项债券资金闲置超过一年。

吉林审计报告称，2市10个项目未确定具体明晰的建设内容无法实施，需要调整资金用途，资金闲置16.81亿元；7市县22个项目因未能取得建设用地手续等原因，项目准备不充分难以按时开工，资金闲置59.93亿元；13市县41个项目未按计划推进建设，资金闲置75.37亿元；6市县24个项目未按期完工，资金闲置6.55亿元。

一些专项债项目资金闲置导致的最直接结果，就是地方政府白白支付巨额利息，并潜藏偿债风险。

根据财政部数据，截至2023年6月末，地方政府专项债券平均利率为3.35%。这意味着地方借1亿元专项债，一年需要支付335万元利息。而如果这1亿元举借资金闲置，纳税人将承担利息损失。

山东审计报告指出当地专项债问题之一是，有的项目建成后闲置或使用率低等，未实现预期收益，财政部门垫付债券利息1.76亿元。

事实上，专项债资金闲置问题早已受到政府重视。

近些年相关部门通过提前下达专项债额度，提高项目储备质量、严格审核专项债项目、穿透式监管、专项债用途调整等手段，给予地方更多时间来储备符合专项债发行条件的项目，并全过程监管提高专项债资金使用效率，必要时调整资金用途避免资金闲置，这也使得相比此前，专项债资金闲置问题在某种程度上得到缓解。

在各地要求专项债加快支出进度、避免资金闲置的严监管下，一些地方为了应对监管，超进度拨款，虚报支出进度。

海南审计报告指出，财政部门对专项债券支出进度真实性审核不到位，部分市县上报数据不实。8个市县“以拨作支”专项债券资金6.86亿元，滞留实有资金账户。3个县上报专项债支出进度不实，涉及资金3.53亿元。1个市超进度支付债券资金698.95万元。

广西审计报告指出，1个市和7个县通过编制虚假工程量清单和虚假监理报告等形式，超进度支付工程款11亿元。吉林审计报告称，6市县超工程进度拨付专项债券127.61亿元。

审计署近期披露，5个地区虚报33个专项债券项目支出进度，至2022年底有60.27亿元结存未用。

除此之外，专项债资金被挪用问题也再次被部分省份提及，而部分省份也披露一些专项债项目收益不及预期，未来可能导致偿付风险。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，近年来地方政府承担越来越多的职能，包括稳投资稳增长、防范化解经济社会风险如房地产保交楼和化解村镇银行事件等，同时部分地方政府也有做出政绩的冲动，这一系列因素导致地方政府的支出责任不断扩张，支出责任的扩张需要财政资金的支持。但是地方政府在近年来经历持续减税降费和房地产市场引发的土地出让收入低迷后，可支配财力扩张有限，部分省份和城市一般公共预算和政府性基金预算之和甚至低于疫情前水平。

“因此，地方财力与支出责任的矛盾突出，此时专项债作为弥补收支缺口的来源就成了地方政府非常依赖的方式，导致专项债的投向和使用偏离了专项债的本源，即：使用于有一定项目收益的项目，实际上用于没有收益的项目或者发工资、买理财等违规行为。”罗志恒说。

安徽审计报告称，1个市、2个县存在开发区管委会或融资平台公司阶段性挪用专项债资金问题，涉及金额2.75亿元；2个市使用专项债资金回补国库垫款之外自有资金支付的费用共7.32亿元；1个市、1个区将专项债资金超范围用于前期费用1273.48万元。

广西审计报告称，2个市和4个县挤占挪用23个项目政府专项债券资金44.91亿元，用于房地产商业开发项目、其他债务还本付息等支出。2个市3个项目5.8亿元园区专项债券资金被挤占挪用于平衡财政预算和日常支出。

从微观上看，解决上述问题仍有赖强化专项债资金下达、拨付、使用管理，比如在前端项目申报时继续强化审核，使得资金用于真正融资收益平衡且能及时开工的专项债项目。通过穿透式监管和全生命周期绩效管理等，来强化对专项债日常监督管理，严惩违规使用专项债券资金行为等。

而从宏观上看，多位财税专家告诉第一财经，在当前符合条件的专项债项目越来越少的情况下，叠加土地财政难以为继，卖地收入大幅下滑，未来应逐步缩减专项债额度，扩大国债或适度增加地方政府一般债券额度。并在专项债分配机制上，避免撒胡椒面，向重点城市、重点项目倾斜，确保收益最终能覆盖成本。