开方祛病，守好耕地红线

本文转自：检察日报

开方祛病，守好耕地红线

扬州江都：检察建议促进违法占用耕地问题治理

赵楚榕卢志坚管莹

“我们之前的‘问题土地’已全部完成复垦！目前种植的是玉米等粮食作物，再过一段时间，农民就要丰收啦。不得不说，检察机关的‘药方’药效很大。”日前，江苏省扬州市江都区A镇党委副书记和检察官聊起现在的土地情况，面露喜色。

这位副书记口中的“问题土地”，曾经是被违法占用的永久基本农田，而促使A镇直面违法占用耕地问题的背后，还有一份源自江都区检察院的检察建议。

查找耕地违法“非农化”的症结

2022年1月，江都区检察院收到群众举报，A镇的一块地现被堆放着钢管、脚手架、砂石等物资，并建起临时活动板房等生产设施，因其周边都是耕地，而被怀疑是违法占用耕地。

经调查发现，违法占地问题并不简单。该院随即进行公益诉讼立案调查，成立了以检察长王旭为主办检察官的办案组。

办案组查明，2019年8月，在江都区经营着一家机械制造公司的颜某某与A镇某村经济合作社签订《土地承包合同书》，承包187.62亩土地用于发展高效农业。2021年4月，颜某某又将上述土地中的一部分租赁给他人，出租场地上用砂石进行了平整并建有板房等设施，主要用于堆放钢管、脚手架、砂石等物资。经过检察官现场勘查、使用无人机拍照、调查土地利用规划图，以及专业公司依法测绘，确定这些被“非农化”的土地中有56.44亩土地属于永久基本农田。

按照有关规定，永久基本农田作为耕地的精华，应重点用于粮食生产，不能被随意改变用途，更不能进行“非粮化”“非农化”建设，任何对其转用或征收的，都须报国务院批准。

2022年1月底，江都区检察院就该案侵害公共利益的问题向相关部门和A镇政府制发诉前检察建议。收到检察建议后，相关部门积极履职，对颜某某非法占用基本农田行为作出处理，并督促其恢复土地原状。

那么，违法占用耕地在当地是“只此一例”，还是“普遍问题”？同年3月1日，秉持着从个案向类案延伸的监督理念，江都区检察院开展了一系列调查核实工作——

会同扬州市自然资源和规划局江都分局对辖区7.8万亩耕地进行全面排查，通过无人机对占用耕地的多个现场进行拍摄；

依法询问占用土地的当事人；

将现场调查的情况和调取的卫星照片以及土地利用总体规划进行比对；

请自然资源规划部门对耕地破坏情况进行鉴定；

…………

最终，江都区检察院确定A镇共有13处耕地被违法占用，共计80.25亩，其中3处为永久基本农田，共计59.69亩。

而违法占用耕地背后的问题也在这次调查中暴露出来。A镇政府未将国家对土地管理、粮食安全的重视落到实处，耕地保护意识淡薄，土地发包随意，后期监管缺失……

“把国家利益看小了、把小集体利益看大了，把眼前利益看重了、把子孙后代的长远利益看轻了。”办理此案的江都区检察院第四检察部主任蔡军对此这样总结。

检察建议对症“开方”

A镇工业设施、城市建筑等占据较大土地面积，但因经济活跃，对土地的需求日益增大，违法占用耕地的情况不时出现。此类情况易造成稀缺耕地资源的浪费，不当使用耕地甚至会对土地耕作层造成破坏，降低耕地地力等级，给粮食安全生产带来隐患。

2022年3月15日，根据80.25亩耕地的现场调查情况和卫星照片及土地利用总体规划比对图、自然资源规划部门的耕地破坏鉴定报告、自然资源智能监管平台的探头照片等详细资料，江都区检察院就耕地违法“非农化”问题向主管部门即A镇政府制发检察建议——

针对发包乱象，建议村集体在发包集体土地时要严格审核承包方资质，确保承包方将土地用于指定用途，一旦发现违法使用耕地的情况，第一时间向当地政府或有关责任部门反映；

针对监管缺失的问题，建议启动问责追责程序，不因发包时间久远、难以认定直接责任人而不予追责，相反要尽快、及时追责问责，为今后的工作开展提供警示、形成威慑；

针对耕地保护意识淡薄的问题，建议做好对村集体和农户关于永久基本农田相关法律政策的宣传教育，探索耕地保护激励性补偿，对承担永久基本农田保护任务的农村集体经济组织和农户给予适当奖补。

收到检察建议后，A镇政府高度重视。“经过与检察院多次沟通，我们明白检察机关发送检察建议是为了推动社会治理，形成耕地保护合力。我们也很高兴能借助检察机关的力量，促使问题得到整改落实，推进耕地保护前端治理，实现耕地保护从惩罚到预防的转变。”A镇一位领导如是说。

迅速开展专项整治，是A镇政府根据检察建议这一“药方”迈出的重要一步。80.25亩违法占用耕地上的生产设施全部被拆除，耕地有序复耕。据当地百姓介绍，走在A镇的田埂上，每隔一段距离，就可以看到永久基本农田的显著保护标识。

此外，“用地要备案、发包要跟踪、他用要制止”的要求被传达至各村集体。严格土地使用、发包的源头审核，建立健全耕地保护奖惩机制，坚决打击破坏耕地的违法行为……在检察建议的督促下，镇政府和村集体切实绷紧了国家粮食安全这根弦。

A镇政府还通过发送手机短信等多种形式开展普法教育，帮助村民懂法、守法。案发后曾抱怨“我们付过钱的，为什么不让我们继续用地”的村民，如今的耕地保护意识也得到极大提升，“永久基本农田只要不种粮食就是违法的”认识正在成为共识。

合力“治未病”，写好检察建议“后半篇文章”

在江都区检察院做好制发检察建议的“后半篇文章”中，有一个部分尤为亮眼——与扬州市自然资源和规划局江都分局成立“检源行”党建联盟，并在江苏省检察院和省自然资源厅联合会签的“检源行”协作机制框架下，签订共建协议，结合江都实际，细化协作项目，联手保护耕地。

扬州市自然资源和规划局江都分局执法大队相关负责人说：“因为这份检察建议，当时检察院与镇政府和我们召开三方座谈会，针对耕地‘非农化’问题探讨时，我们发现，彼此在自然资源执法领域协作配合的空间很大，合力的效果也将远超以往的单打独斗。”

话毕，旁边的蔡军点了点头。彼时的蔡军正在扬州市自然资源和规划局江都分局的自然资源智能实时监督指挥中心，熟练地操作着自然资源智能监管平台，并向我们介绍——

“根据‘检源行’协作机制，自然资源和规划局江都分局为我们开通了智能监管平台的查看权限，我们可以随时来查看案件线索，或是根据已有线索调取相关地域的视频画面。畅通线索移送、共享案件资源，实现真正的‘双向奔赴’，合力对‘问题土地’情况早发现、早制止。”

“检察官的协助对基本农田侵占行为起到震慑作用，增强了整改违法占用耕地的力度。”扬州市自然资源和规划局江都分局执法大队相关负责人马上接过话头。自“检源行”协作机制运行后，已发现并及时有效制止类似问题12起、涉耕地220余亩，切实做到了从源头处第一时间发现和制止对耕地的非法占用和破坏。

“从亡羊补牢向未雨绸缪转变”，是王旭在“复盘”这份检察建议制发和落实情况时的感受。据王旭介绍，江都区检察院充分发挥检察建议“抓前端、治未病”的诉源治理作用，依法能动为违法占用耕地开出“药方”，积极推动相关部门增强耕地保护合力，共同守护耕地红线。正如王旭所说：“这份社会治理检察建议的打造，给我的感受就像登山，过程无比艰辛，但是登顶后视野无限辽阔。”

这件检察建议，也因其对问题剖析程度之“深”、提供依据资料之“细”、对策建议效果之“实”，于今年7月获评“2022年度全国检察机关优秀社会治理检察建议”。