个人养老金对中高收入群体有吸引力，但仍需制定政策惠及低收入者

作者｜贾拥民

均衡研究所学术顾问

浙江大学跨学科中心特约研究员

2024年12月12日，人力资源社会保障部、财政部、国家税务总局、金融监管总局、中国证监会印发《关于全面实施个人养老金制度的通知》（下文简称《通知》），规定自2024年12月15日起，在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，均可以参加个人养老金制度，由此将个人养老金税收优惠政策的实施范围从36个先行城市（地区）扩大到了全国。

在施行地域范围扩大的同时，个人养老金产品也同步扩围，《通知》规定，在现有理财产品、储蓄存款、商业养老保险和公募基金产品基础上，将国债、特定养老储蓄、指数基金纳入个人养老金产品范围。此外，《通知》还新增了关于提前领取个人养老金的政策的规定，并表示要探索开展默认投资服务，允许机构向参与者提供咨询服务，并加强对金融消费者、投资者的保护，保障参加人的知情权和自主选择权。

这些都是非常宝贵的亮点，值得称赞，也受到了已经开户和准备开户的个人养老金参与者的欢迎。

与此前试点时的政策相比，扩大养老产品目录等措施确实增大了吸引力，然而，由于缺乏针对中低收入群体的有力措施，效果可能会受一些影响。在一定意义上，现行的个人养老金的政策，其实是不完整的。它很大程度上只考虑了如何吸引中高收入群体参与进来，而较少考虑如何为低收入群体通过个人养老金这个途径保障退休后待遇创造机会。

对中高收入群体的抵税力度超过发达国家

个人养老金，是指由个人自愿参加、市场化运营、国家政策支持的补充养老保险制度。实际操作方法是，个人自愿在特定的账户中每年存入不超过12000元钱，然后用这笔钱去购买相关金融产品，退休后领取。

在宏观层面上，国家鼓励个人参与个人养老金的主要目的有两个，一是作为养老保障的“第三支柱”，可以补充第一、第二支柱；二是为资本市场筹集长期资金，从而有利于培育“耐心资本”，推动资本市场进入长期牛市。

而在个人决策层面，个人养老金制度对个体的吸引力，主要体现在两个方面，一是升值预期，二是可以享受税收优惠。

能不能升值、能升值多少，在很大程度上依赖于未来资本市场的发展趋势。一般来说，数额相同的一笔钱，由个人自己直接进行投资，与以个人养老金的形式投资（实际上是由专家投资），升值机会应该是后者更大一些。

长期来看，个人养老金收益率应该能与社保基金持平。自成立以来至2023年，社保基金历年平均收益率略低于7.5%，但这个收益率不是确定性的，是依赖于基金经理的投资水平和股市、债市等证券市场的行情。另一方面，我们也可以参考中国农业银行个人养老金账户中5年期存款利率，为1.95%，由此可以看到个人养老金账户收益率波动上下限是比较宽的。

因此在很大程度上，目前个人养老金真正的吸引力在于其“免税”功能。自2022年开始个人养老金试点以来，类似下面这张表的计算就在网络上广泛流传了。

简而言之，一个人收入越低，税收优惠越小；收入越高，税收优惠越大。

根据国家统计局的数据，全国月收入在5000元以下的全国一共有13.28亿人，占总人口的94.87%，个人所得税起征点是5000元，这再次说明了个人养老金的推出，本就旨在中高收入群体，即缴纳个人所得税的群体，而不是月收入5000元以下的94.87%人口。

那么，个人养老金对缴纳个人所得税的中高收入群体吸引力如何呢？

对于年收入在100万以上的人来说，边际税率为45%，每年存入12000元时可以节税5400元，减去退休提取时需要缴纳3%的个人所得税，即360元，可以获得收益5040元。如果每年存入12000元，存25年，那么就可以节税13.5万元，这是相当可观的（暂不考虑贴现因素）。

目前个人养老金账户采取的是“EET”模式，即在缴存时、资金运用时免税，而在提取时征税（3%）。从世界范围来看，对于高收入人群，像中国这样，个人养老金在缴存时一律免税的做法，并不是常规做法，他们大都是渐进式的，即收入越高，抵税力度越低。

以美国为例。美国的“个人退休金账户”（IRA）是全球其他国家的个人养老金账户的鼻祖之一。作为其主体的传统IRA账户的税前扣除（即扣除部分未来不在纳入应税收入，扣除越多，节税效果越好）就是有收入水平限制的。例如，在2024年，超过了如下收入水平后，对传统IRA账户的存入就将能继续享有税前扣除优惠：

对于已经参与了雇主提供的养老金计划的单身纳税人，如果年收入在77000至87000美元之间，税前扣除额将逐渐减少，当收入超过87000美元时，税前扣除额完全取消。

对于联合申报的已婚夫妇，如果参与了雇主提供的养老金计划，那么当年收入在123000至143000美元之间时，税前扣除额将逐渐减少，直至年收入超过143000美元时，税前扣除额完全取消。

对于一个没有参加雇主养老计划的人，如果其配偶参与了雇主养老金计划，那么当年收入在230000至240000美元之间时，税前扣除额将逐渐减少，直至年收入超过240000美元时，税前扣除额完全取消。

而根据美国商务部普查局发布的美国家庭收入数据，2023年，美国家庭货币总收入平均数为114500美元，货币总收入中位数为80610美元，人均货币收入平均数为45618美元。由此可以看出，在美国，大体上当收入达到了中位数收入2-3倍之后，个人养老金税前扣除额就会开始减少直至完全取消。

可见，即便和发达国家的类似政策比，中国个人养老金对中高收入阶层的抵税力度依然超前。

中低收入群体的养老谁来保障？

笔者在上文指出，目前的个人养老金政策是不完整的，依然需要单独制定政策来惠及更广泛的中低收入群体，他们的收入水平没达到缴纳个人所得税的标准（税前5000元/月），由此个人养老金并没有吸引力。

根据中国政府网在2024年5月披露的消息，截至3月末，全国社保卡持卡人数达13.8亿人，覆盖98%的人口。然而，覆盖面虽广，中低收入群体的保障依然是不足的。我们这里可以引用吉林省通化市社会事业管理局发布的一张表格。可以看到即便缴费年限高达40年，退休后领取的养老金依然是偏低的。

中低收入群体面临着诸多实际困难，但是同样需要尽早做好个人养老规划，而且个人养老金也是我国多层次多支柱养老保险体系的重要组成部分，因此扩大个人养老金对中低收入群体的覆盖范围是很有意义的，这里尤其需要强调的是帮助在民营企业、中小企业就业的劳动者以及灵活用工就业人员参与个人养老金。

为了行文方便，下文依然用“个人养老金”这个称谓，但很明显针对中低收入群体的个人养老金和上文的个人养老金是很不一样的。

在吸引更多人参与个人养老金这个方面，对中低收入群体参与个人养老金给予补贴，也许可以起到四两拨千斤的作用。

从国际范围来看，对个人养老金给予补贴，也不罕见。

比较典型的一个例子是新西兰。新西兰的个人养老金是名为“KiwiSaver”的退休储蓄计划。该计划允许参与者按自己工资的不同比例缴存，除了雇主需要匹配缴存之外，政府也会根据参与者的缴存档次，给予不同额度的补贴。KiwiSaver计划所采取的细分的缴存方式、雇主匹配缴存、不同力度的政府补贴，使得中低收入人群也能参与进来分享制度红利。

新西兰政府的补贴分为两部分。一是启动资金，对于首次加入KiwiSaver计划的人，政府会一次性给予1000新西兰元的启动资金。二是年度补贴，个人每向KiwiSaver账户中缴存1新西兰元，政府就会补贴0.50新西兰元，政府年度补贴的上限为521.43新西兰元。

又如澳大利亚。澳大利亚每年每人最多可以将25000澳元的税前收入存入养老金，这部分收入按15%的税率征税，远低于个人所得税的税率。在此基础上，政府规定对低收入者实行税收抵免政策，即对于税前收入低于一定标准的人，上缴的那15%税款可以返还一部分，上限为最高500澳元。此后，政府还会给低收入者匹配缴存，每年最高500澳元，前提条件是收入低于一定标准（2022-2023年度为42016澳元），超过这一低收入门槛后额度会降低，达到高收入门槛（57016澳元）后额度清零。

德国的里斯特养老金也经常为人提及，它规定由国家直接给予个人养老金补贴，具体包括基础补贴和可能发出的子女补贴。每年的基础补贴最高为154欧元；对于2008年以前出生的子女，子女补贴最高为185欧元；对于2008年以后出生的子女，子女补贴最高为300欧元。此外，对于新入职的年龄不满25岁的里斯特养老金的参与人，还会给予200欧元的一次性特别津贴。

还有捷克。捷克政府为参与私人自愿储蓄养老金计划的个人提供补助。政府根据每人每月的缴存额补助50-150克朗，每年最多可获得1800克朗。

这些国家的经验显示，财政补贴可以有效激励个人参与养老金计划，提高养老金的覆盖率和吸引力。

个人养老金采用的是完全积累制，它是以个人自愿为基础的。本文的思考，并不构成“所有人（特别是低收入群体）都应该马上参与个人养老金”的建议。这种决定，应该由个人自主做出。

但是，只要“个人应该做好养老规划且急需提高个人养老金缴存意愿”这个前提是成立的，那么就至少应该为想参与进来的中低收入群体创造必要的条件，从而让他们有机会登上个人养老金这辆疾驰而来的列车，为未来的生活、工作和创业提供更加稳定的预期。