日本正式“排污入海”，国际法怎么说？能否追责？

当地时间8月24日13点（北京时间12点），福岛第一核电站核污染水排海正式启动。

从国际法视角来看，日本强推排污入海涉及哪些国际法？对于不可逆的生态影响，是否可以追责？

上海交通大学日本研究中心副研究员、东亚海洋政策项目负责人郑志华告诉第一财经记者，从法理上来说，日本福岛核电站“排污入海”可能涉嫌违反多个领域的国际法，比如1972年《伦敦倾废公约》，即防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约，以及《1996年议定书》、1982年签署的《联合国海洋法公约》、1992年通过的《生物多样性公约》，以及部分在国际原子能机构（IAEA）框架下的条约。

郑志华表示，“排污入海”的影响是跨境的，不仅仅在日本国内，还可能涉及其他国家的海域，也可能涉及公海，即国家管辖外的海域。

“如果核污水随着洋流流入其他国家内水、领海、专属经济区和大陆架，对海洋生物资源的生息繁衍产生影响，如果这些放射性物质在鱼类种群中富集，最终进入食物链、对人类生命健康产生影响，那么会出现跨境损害的问题。”郑志华说，“此次日本方面将排放多达130万立方米的核污水。人类历史上从来没有那么大规模的核污水排入海域，到底会对海域生态环境、人类健康产生什么影响，都有很大的不确定性。”

新华社图

公约这么说

公开资料显示，1975年生效的《伦敦倾废公约》，面向世界上所有国家和地区开放签字。日本也是签约国之一。该公约的目的是控制和管理海洋倾废，实质上就是禁止向海洋倾倒有毒有害废弃物。

《伦敦倾废公约》把废弃物分为三类：一类是列入“黑名单”的废弃物，主要包括含汞、镉和有机氯化合物的废弃物，强放射性废弃物，原油和石油产品，塑料废弃物等，这一类是严格禁止向海洋倾倒的物质；二类即列入“灰名单”的废弃物，主要包括含砷、铅、铜、锌、氰化物、氟十七物、铍、铬、镍等废弃物，含弱放射性物质的废弃物，各种废金属和金属容器以及某些杀虫剂等，这类废弃物要采取特别有效的防范措施并经特别许可后才能倾倒；三类即“白名单”的物质，也就是除上述一二类以外的其他无毒无害或毒性害处很轻的废弃物，倾倒这类废弃物也要在指定的区域内进行。

其中，《伦敦倾废公约》关于具体“废弃物”附件一中的第六条明确指出，在这一领域的国际主管机构（目前是国际原子能机构）根据公共卫生、生物或其他理由，确定不宜在海上倾倒的强放射性废物和其他强放射性物质。

《国际海洋法公约》第十二部分则是海洋环境的保护和保全内容。比如第194条第2款规定，“各国应采取一切必要措施，确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外。”第195条也明确规定“各国在采取措施防止、减少和控制海洋环境的污染时采取的行动不应直接或间接将损害或危险从一个区域转移到另一个区域，或将一种污染转变成另一种污染”的义务。

对于倾倒造成的污染，第201条指出，各国特别应通过主管国际组织或外交会议采取行动，尽力制订全球性和区域性规则、标准和建议的办法及程序，以防止减少和控制这种污染。这种规则、标准和建议的办法及程序应根据需要随时重新审查。郑志华解释，后续的第204条和206条则意味着，日本有义务用公认最科学的方法，通过观测、评估等，对这次排放有可能的环境污染进行环评，环评之后还应该承担一些法定的义务，环评报告要发表，然后通知可能受到影响的国家和地区及相关的国际组织。

仅与IAEA保持沟通够吗？

郑志华告诉第一财经记者，从法律角度来说，即便日本认为通过多核素去除设备（ALPS）处理技术后，所谓的“核处理水”符合国际辐射防护委员会的技术建议，但是不能否认如此大体量排放包含多种放射性元素的核污水是一项史无前例的冒险举动，日本无法保障排海行动不对于海洋生态安全造成不可逆的影响、无法保证氚进入食物链不对人类身体健康造成危害。

此前，日本政府也表示，一旦开始排污入海，将持续超过30年。东电官网数据显示，截至8月3日，储槽内ALPS处理水及锶处理水的储存量已达134.67万立方米，约占储存量的98%。其中依旧有7成核污水待ALPS技术处理。

“无论《联合国海洋法公约》，还是《生物多样性公约》等国际法，都要求沿海国在向海洋排放污染物时要做到基于风险预防、科学审慎的原则。”郑志华说。

同时，郑志华认为，在跨界海洋环境的影响评估方面，日本政府或者东电并没有与周边国家及时合作，日本有义务通知并与可能受影响的国家充分协商，并开展充分的国际合作，“就保障信息透明而言，日本与中国、韩国、俄罗斯、东南亚部分国家等周边国家和地区的相关信息通报特别不够，及时性、准确性和全面性都存在很大缺陷。”

根据《联合国海洋法公约》第197条和第201条的规定，日本有义务与各主管国际组织进行合作。福岛核污水排放涉及的主管国际组织至少有联合国环境规划署、联合国粮农组织、国际海事组织、国际原子能机构等。

郑志华认为，日本在具体处理中，仅与IAEA保持沟通与合作，而忽视与其他主管国际组织的沟通与合作。而福岛核污水排放除了可能造成一般性放射性污染外，对海洋生态环境、生物多样性、渔业捕捞、渔业养殖、粮食安全、渔民生计等都可能产生影响，需要与上述议题相关国际组织，特别是区域性渔业组织披露信息、保持合作。

如何追责？

郑志华表示，在这一事件中，较为棘手的是，排污入海产生的切实损害后果可能需要经过很长一段周期才能显现，因此取证很困难，“即便在法律上可以就此后果进行索赔，但不可否认的是，届时所造成的影响已经不可挽回”。

郑志华解释称，基于风险预防的原则，周边国家可以向国际海洋法法庭提起“临时措施”（provisional measure）申请，即在有证据证明排污行动可能造成对海洋环境或对其他国家利益造成严重且不可逆的影响的情况下，沿海国家可以向国际海洋法法庭申请临时禁令，禁止现阶段排放污水；除非日本方面有充分的证据来证明排放无害，禁令才可以被撤销。

值得注意的是，郑志华强调，这一事件的后果、追责以及后续处理都没有先例可循，“历史上从来没有那么大量的核污水长时间排放入大海。再加上核污水数据本身不透明且可靠性欠缺，存在诸多不确定的风险，一旦造成危害，后果又是不可逆的。”

在他看来，如果有相应证据证明东电这些年未能满足日本国内法的应对要求，可以通过日本国内法追究企业责任；此外就是通过国际海洋法法庭采取临时禁令等措施；以后一旦核污水通过环流进入中国沿海地区，受影响居民和企业，可以向日本侵权方提起民事诉讼，但对于大多数企业或个人而言，要证明排放行为和损害结果存在因果关系是非常困难的，“需要长期观测和科学模拟预报才可能提出有效的证据”。