设施农业用地供需挑战与解决思路

本文转自：农民日报

谭智心冯丹萌

设施农业是传统农业向现代农业转型的产物，是农业现代化的重要发展方向。近年来，随着我国农业农村现代化进程的加快，各类农业生产设施和附属设施的规模化、集约化、组织化需求不断增加，相应的设施农业用地问题也逐渐凸显。

近日，农业农村部农村经济研究中心调研组采取线上与实地调研相结合的方式，就江苏、福建、四川、河南、北京、山东等省份设施农业用地供需现状、政策执行、存在问题与对策建议等内容开展调查研究。研究表明，当前设施农业用地供需矛盾依然存在，用地政策执行过程中还有不少难点和堵点，亟需相关部门统一认识、加强沟通、明确权责、创新机制，推动设施农业用地难问题得到妥善解决。

基层设施农业用地供需矛盾主要表现

设施农业用地供需矛盾具有普遍性。调研发现，有些地方反映设施农业用地需求得不到满足。四川省农村固定观察点对全省新型农业经营主体进行问卷调查，结果显示68.6%的经营主体存在设施农业用地需求，已获得设施农业用地的经营主体中，有69.2%的经营主体表示需要增加用地规模。四川省蓬溪县调查结果显示，全县有农业企业、农民专业合作组织、家庭农场、专业大户等各类农业经营主体2595个，规模经营面积23.03万亩，获批设施农业用地面积为392.59亩，仅占规模经营面积的0.17%，供需矛盾较为突出。

不同类型设施农业用地需求强烈程度各异。调查研究显示，当前我国设施农业用地需求最为强烈的是农资农具存放场地，存在需求的生产经营主体占调查样本总数的63.16%；其次是烘干晾晒场地占50%、保鲜储藏设施用地占42.68%、简易的生产看护房占42.56%、分拣包装场地占37.64%等。此外，随着国家对粮食安全的高度重视，各地大力推进粮食生产，但相应的粮食配套设施建设却存在不足。例如，河南、北京、江苏等地有家庭农场主或种粮大户反映，粮食晾晒、储存等农业设施条件不足的重要原因之一就是设施农业用地难落实；四川省崇州市一位从事工厂化育秧的社会化服务主体反映，因缺少设施农业用地建设温室大棚，秧盘露天堆放，无法保障秧苗发育的湿度和温度，导致生产效益受到影响；河南某养殖场中建设的无害化处理设施用地，目前还不能使用设施农业用地建设，只能申请建设用地指标。

特色种植养殖设施农业用地难问题较为突出。调研发现，有些地区特色产业逐步向立体化、集约化方向发展，所需的配套设施面积也相应增大，政策规定的配套用地比例无法满足需求。有些地区作为大城市周边“菜篮子”供应核心区，承担着蔬菜种植任务，但设施农业用地供给却不够。有些地区种植食用菌、食用菊花等，由于没有被纳入《国土变更调查技术规范（2022年度适用）》的蔬菜名录，导致基层相关部门无法将上述两种农作物种植用地纳入设施农业用地进行审批。有的地区栽植果树无法进行设施农业备案，所以果树种植园区也无法建配套的看护房。有的地区反映，种植大棚上如果加上光伏板，就不能使用设施农业用地，而要使用光伏产业用地，而此类地属性为建设用地。有些地区发展赛马产业，需要建设马棚进行养殖，赛马产业归属体育部门管理，但养殖畜禽又需要在农业农村部门进行备案，相关部门不予认定马棚属于设施农业项目。还有些实验动物的养殖归属医疗卫生部门管理，也同样存在认定问题。有些发展蚯蚓、信鸽、孔雀、蝎子等特种动物养殖的，相关部门也不认可使用设施农业用地。

设施农业用地问题的解决思路

调研发现，设施农业用地问题的社会关注度很高，农业经营主体和相关管理部门在设施农业用地的使用和管理过程中，存在对“设施农业”概念认识不统一、设施农业用地备案与监管机制有待健全等反映比较强烈的共性问题。针对这些问题，要进一步加强顶层设计，建立健全沟通协调机制，立足基层需求创新供地方式。

应加强规划引领，制定完善设施农业行业标准。设施农业范围较广、类型多样，作物种植、畜禽养殖、水产养殖对于农业设施的要求各不相同，东部、中部、西部地区，南方和北方地区种植养殖的风俗也不尽相同，即使是同一作物或品种类型对不同规模农业设施的要求也千差万别，这就加大了设施农业用地审批和管理的难度。建议尽快制定和完善我国设施农业建设的行业标准，规范设施农业用地使用行为。国家层面出台行业标准指导规范，各省根据自身实际情况因地制宜制定标准细则，根据不同类型设施农业规模，合理确定相应的用地面积标准，加强节约集约用地。在相关政策中加强已颁布标准的运用，加强标准的推荐、宣传、对接应用。一方面开展设施农业装备数据库建设。从行业管理、政策制定、产业服务等方面的需求入手，发挥政府部门、科研机构、行业社团的力量，进行设施农业装备数据信息的采集整理工作，形成数据信息采集长效机制，建设设施农业装备数据库，为设施农业装备补贴实施、各地产业投资建立指引，为设施农业用地管理提供依据。另一方面落实落细全国现代设施农业建设规划相关要求。根据2023年6月出台的《全国现代设施农业建设规划（2023—2030年）》，落实好设施农业用地支持政策，指导各地国土空间规划编制同步考虑设施农业用地需求和布局。在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，鼓励依法获得许可，利用未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩发展设施农业。各省应结合实际情况制定各省设施农业发展细则，科学研判设施农业发展形势，对设施农业进行科学合理布局、依法依规引导，减少盲目投资，提出行业发展指导方向，并制定和完善配套政策体系。

应加强部门沟通协调，完善设施农业用地管理体制机制。设施农业用地管理涉及多部门，针对设施农业用地管理过程中出现的主要问题，要立足各自职能，结合基层实际，加强沟通协调，加快完善设施农业用地管理体制机制。加强部门联动，完善政策执行机制。针对当前我国设施农业用地管理过程中出现的主要问题，自然资源、农业农村、林业、环保等相关部门要明确职责、因地制宜、密切配合，完善用地管理机制。建议国家层面成立现代农业发展用地保障协调机制，探索建立联席会议制度，定期召开会议，对基层出现的设施农业新业态新情况新问题，从顶层设计层面予以讨论，制定解决方案，引导基层落实相关政策。完善考核机制，加强政策试点反馈。充分发挥考核“指挥棒”作用，把与设施农业用地保障的相关内容设立考核指标，提高各部门支持设施农业发展的意愿和动力。出台设施农业用地相关政策前，可以先行进行试点，充分征求基层各级各部门以及农业经营主体意见，待条件成熟和基层意见统一后再出台相关政策。加大宣传力度，提高群众思想认识。组织科技人员、干部深入设施农业用地项目现场开展业务培训，充分利用广播、电视、报纸、网络等媒体，通过印发宣传材料等方式，多视角、多层次、大范围宣传《中华人民共和国土地管理法》和设施农业用地管理等法律政策，增加设施农业用地“姓农强农”本位意识，提高农民群众思想自觉。

应立足基层需求，创新设施农业用地供给方式。设施农业是现代农业的重要发展方向。各相关部门要立足基层需求，深入开展调查研究，科学制定设施农业用地供给政策。拓展设施农业用地来源渠道。实施农业种植园地分类优化改造，对改造产生的一般耕地，划出一定比例作为农业设施用地后备资源。支持新型农业经营主体投资改造荒山荒坡等非耕地，以换取等量的设施农业用地指标。探索建立县域内设施农业用地跨区域空间置换机制，引导设施农业用地合理流动。探索适度规模集中供地模式。针对粮食、重要农产品、地方特色产业等，精准识别经营主体的共性需求，重点围绕保障粮食安全、重要农产品供给、产业链高附加值环节等，实施设施农业用地适度集中供给。支持国有平台公司、村集体、经营主体等共同出资建设粮食烘干仓储中心、农资农机具存放中心等公共性生产设施，并构建多元主体共同参与的治理机制和利益分配机制，实现共建共营共享。探索设施农业用地使用权入市交易机制。落实设施农业用地集体土地所有权，探索设施农业用地农户使用权的有效实现形式，实施设施农业用地使用权确权颁证，完善设施农业用地权益保护政策。建立产权交易平台，将设施农业用地使用权交易纳入农村产权交易平台，同时制定分地区、分产业类型等的设施农业用地指导价格标准。通过市场手段调节设施农业用地使用方式，鼓励经营主体理性拿地、集约用地、保护耕地。