古代没有工商局怎么管理旅馆？

旅馆是古代人出行必不可少的存在，无论是官方接待外国使者，还是普通外出者，都要用到旅馆。古代对旅馆的体制管理主要体现在旅馆的任务、功能和组织机构设置几方面，并通过律令加以制度化。由于中国古代民间旅馆规模上比较小，多属于家族式经营，官方对于旅馆的管理偏向于官方旅馆，因此，古代旅馆管理体制的更迭很大程度上表现为官方机构的变化。

一、先秦时期旅馆的组织与机构

西周时，国家就已经对官方旅馆进行分级管理。当时官方旅馆的类型有四种，包括馆、候馆、庐、宿。其中，馆最高级，主要接待诸侯王，侯馆次之；宿稍简陋；庐最差。国家设置了相应的官方机构，由一系列官吏负责这些馆舍的管理。

其组织管理机构大体上是：由天官冢宰（天官冢宰是在王之下执掌日常军政要务的总管，相当于后世的丞相，管理众官，总负责官方旅馆，并担任监督工作）统一领导。

秋官司寇主要负责官方旅馆的日常管理与通信，夏官司马负责官方旅馆战时紧急状态下的管理与通信，地官司徒负责馆舍的供应和道路与交通凭证（节）的管理。其管理分工很细，组织严密。

天官冢宰属下还有掌舍和宰夫，共同承担周王巡视时的“行道馆舍之事”。秋官司寇的下属中包括野庐氏、大小行人。野庐氏负责国野大路的修治和使臣入住馆舍后的警卫等具体工作；大行人主要负责接待重要的使臣，小行人的地位次于大行人，其任务之一是在诸侯王来拜谒周王时，赶到距王都五百里的王畿迎接。

此外，京城外王畿四面的十二个关口，还设司关。司关的任务是向上报告使臣到来的消息。大司徒的职责在于诸侯来朝时命令属下的遗人准备委积（柴草、食品），并由遗人转告野庐氏在道路上修治道涂；小司徒的职责在于诸侯的卿大夫担任使臣时命令修道、备委积。遗人则主要负责道路上的委积，将它拨付给道路上的馆。

二、秦、汉时期旅馆的组织与机构

秦时，官方旅馆管理体制与统治机构相一致，为中央集权领导，中央由丞相总负责，地方则由郡守县令兼管。秦统一后，对旅馆进行合并统一，传舍和亭成为主要的官方旅馆，邮亭则作为补充。国家通过任免传舍长实现对传舍的管理。传舍长负责传舍的具体管理。当时遍布全国城乡的亭和邮亭都是秦政府的基层行政组织的一部分。

汉承秦制，仍由丞相总管官方旅馆，兼管的还有御史大夫。东汉则由太尉府属官法曹“主邮驿科程式”，但基层传舍长、亭长的任免权仍在地方行政长官手中，亭长的任免由郡、县令负责。汉时改邮为置，大体上沿交通线每30里一置；但亭仍然存在，并沿秦制，“五里一邮”、“十里一亭”。亭仍然是基层行政组织之一。邮亭主要靠国家委派亭长和亭吏来管理。

亭吏一般由退伍老兵担任，每亭两卒，“一为亭父，掌开闭扫除；一为求益，掌捕盗”。西汉对国宾馆的管理也很严格，由兼管外交和商务的官员大鸿胪（秦时名典客）管理。当时行旅者能否在亭和邮亭留宿很大程度上由亭吏和邮亭亭长的主观意志决定，这也反映出当时亭与邮亭在组织管理机制上的不完善。

三、隋、唐时期旅馆的组织与机构

在馆、驿设置上，隋初建有馆、驿、台传，其中，驿遍布在全国的驿路上；唐时，则由驿取代传舍，并保留了不在交通干线上的馆。唐朝的馆包括设于县、州、府城内和设于非交通干线上两种，大多是州县以上地方设置的宾馆。在驿、馆的组织机构设置上，隋唐政府已形成完整的管理体系，它包括行政、监察两个体系。

唐代驿站开始由兵部负责管理，改变了魏晋时期的驿站体制，兵部负责管理驿、馆更能满足军事需要，因“驿本备军速”。“郎中、员外郎主职掌邦国舆辇、车乘、传驿、厩牧、官私马牛杂畜簿籍，辨其出入，司其名数。凡三十里一驿，天下驿凡1639，而监牧65，皆分使统之。”可见，当时驿、馆由兵部管理，且每三十里设一驿。唐驿也是三十里一驿。天宝七年玄宗诏：“三十里一驿，驿各有将”。

隋唐初期地方行政机构分为州县两级，以后逐渐形成道一级行政单位。因此，官方馆、驿的组织机构设置也与此与一致，且每级都有专人负责管理。道由节度观察属下的判官作为专知驿官，并由若干巡官分管数州；州由馆驿巡官或本州兵曹、司兵参军掌管；县则由县令或知驿官负责。

四、宋、元时期旅馆的组织与机构

宋代官方旅馆包括驿和馆两种。驿设在交通干线上，每六十里一置。馆则指国宾馆，根据所接待使臣的不同而设置不同的馆。宋代对官方驿、馆的管理分为中央和地方两级。中央主管驿馆的机关包括枢密院和兵部。兵部之中的驾部，“掌舆辇、车马、驿置、厩牧之事”，从而成为主管全国驿、馆工作的行政机构。

由于路、州、县三级成为宋代地方行政的基本建制，驿、馆在地方管理上也实行相应的三级管理。其中，路对驿、馆的管理主要靠定期或不定期的巡视检察，并将检查结果按月上报枢密院。路管理驿、馆的长官为“诸路提举马递铺官”。州则由州通判负责检查驿、馆，设巡辖驿、馆使臣一人或若干人，巡回检察所属驿、馆。

北宋时，县不直接承担对驿、馆的管理责任，只是派县尉检查过境公文的传递有没有延误。北宋末期，针对驿、馆的弊端，加强了县对驿、馆的管理，令知县、县丞、主簿以及县尉经常直接检查驿、馆。总之，三级管理，各有侧重，管理的关键在于州，管理的基本方法是巡视检查。

元代沿袭旧制，由兵部管理驿馆。同时，又在中央设立了专门机构通政院，管辖全国的驿馆，在责任上，兵部与通政院各有侧重。兵部的主要职责是：制定统一的驿馆条例、典章制度及量限和支应标准等，经中书省批准实施。

通政院的职责是：在上述规定的范围内，管理全国驿馆事物，包括管理全国驿户；掌管各驿驿夫、马匹、车船等；管理银钱、米面柴薪等项支应；检查驿馆，严禁擅差科设。可见，兵部侧重于典章制度等宏观管理，通政院侧重于微观事务管理。

元代各驿站设站官，专职管理驿站。《元史》载：“其官有驿令，有提领。”一般大站设驿令，小站设提领。重要部分，如大都至上都驿站，每站除设驿令、驿丞外，另设提领三名，司吏三名。腹里部分，如山东、山西、河北一带，沿途要路驿站，每站设提领二名，司吏二名，其余闲慢驿站，只设提领一名，司吏一名。此外，元代还在路总管府设专职视察驿馆的官员脱脱禾孙，以加强对驿馆的管理与控制。

五、明、清时期旅馆的组织与机构

明时中央由兵部车驾清吏司管理驿馆。车驾司为兵部所属的四司之一，“掌卤簿、仪仗、禁卫、驿传、厩牧之事，”设郎中一人，正五品；员外郎一人，从五品；主事二人，正五品。车驾司属下会同科具体负责管理两京会同馆。驿馆在地方上受布政使与按察使的双重领导，而以按察使为主。

这样，明代对驿馆的地方管理就形成了完整而健全的体系。但是，由于元末弊端未尽，明初又发展过快，再加上乱封诸王，兴大狱，清君侧，征鞑靼，驿递被滥用，驿官多腐败，驿律形同虚设。官吏营私舞弊，贪赃枉法，卖官贿赂，压榨役夫，荒废驿政，苛待宾客的事时有发生，并在明代中期已充分显露出来。管理的弊端则反映在驿馆的颓败衰落上。

比如，号称明太祖龙兴之地凤阳府的“红心驿”，地当两京通衢，明初驿舍完整，到了成化年间，由于“风雨侵蚀，梁栋朽蠹”，房舍失修，过客住在驿中，惟恐房倒屋坍。徐霞客笔下的广西驿铺“土颓茅落，不蔽风日，食无案，卧无榻。”“宅无垣墙，廨贵圯。铺司狞甚，竟不承应，无夫无供。”到处呈现出一派衰败的景象。

清沿明制，在兵部设车驾清吏司，掌管全国官方驿馆。车驾清吏司有郎中，宗室一人，满汉各一人；员外郎，宗室一人，满二人，蒙古一人；主事，满汉各一人；笔贴式若干人及经承六人。清代各省驿站归按察使司按察使管理。按察使每省一人，同时监管全省邮递事物。驿丞是主管驿站的官吏，未能入流。

六、总结

西周时期，出于接待诸侯国不同等级使者的需要，官方开始对官方旅馆进行分级管理；秦朝时官方旅馆开始转变为政府集权领导，中央由丞相负责，地方由郡守、县令负责。唐、元时期时旅馆的中央管理机构发生了重大变化，旅馆开始由尚书省的兵部管理。

明时中央由兵部车驾清吏司管理驿馆，驿馆在地方上受布政使与按察使的双重领导，而以按察使为主。清代各省驿站、旅馆归按察使司按察使管理。总体来说，古代对于旅馆的管理，随着国家管理机构的变化，向着官民两用、中央和地方分开的趋势和特点。