主动提高贯彻落实《建议》的站位 促进“十五五”养老产业与银发经济战略转变

坚定、深入、全面贯彻落实好《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（简称《建议》），是全国上下谋划好十五五规划、实现2035年远景目标的根本保证。随着“十四五”圆满收官，“十五五”发展蓝图徐徐展开，我国老龄事业与产业发展迎来从“应对挑战”到“拥抱机遇”的战略转型。2025年12月，民政部等六部门联合印发《关于培育养老服务经营主体 促进银发经济发展的若干措施》（以下称“民发〔2025〕66号”）；紧随其后，民政部出台《关于进一步推进民政科技创新的指导意见》（以下简称“意见”），是面向“十五五”的首个民政科技创新综合性政策文件。这两份文件紧密衔接、相互支撑，不仅是全面深入贯彻二十届四中全会精神和习近平总书记关于民政工作重要指示，落实党中央关于积极应对人口老龄化、发展新质生产力决策部署的具体行动，更清晰地标定了民政部门在“十五五”时期推动老龄产业和银发经济发展的新坐标：从传统民生保障的“托底者”，向现代化经济体系“参与者”、“建设者”与“新动能激发者”的深刻转变，展现了民政部门服务国家发展大局的新站位、新姿态与新作为。

一、时代背景与战略转向

党的二十大报告明确要求“实施积极应对人口老龄化国家战略”。二十届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出系统部署，为包括老龄社会治理在内的各项事业指明了方向。《建议》前瞻性地提出“培育壮大银发经济”，将其视为发展新动能、构建新发展格局的重要支撑。这一系列顶层设计，标志着国家战略视角发生了根本性转变：对老龄社会的认知，已从侧重于社会负担和保障压力的“问题视角”，全面转向挖掘内需潜力、激发经济活力的“机遇视角”与“发展视角”。同时，我们也正在全面探索一条不同于西方的老龄化应对路径：不是将老龄化简单视为负担，而是通过产业再造将其转化为新的增长动力；不是依靠单一的高福利或完全市场化，而是构建政府、市场、社会、家庭协同的多元治理体系。

过去一个时期，民政部门主导的养老服务主要定位于社会福利和基本公共服务范畴，核心职能是“保基本、兜底线”，在社会财富分配格局中常被视为“消耗端”。然而，人口结构的深度转型正在重塑这一固有认知。截至2025年底，我国60周岁及以上人口已达3.23亿，占总人口比重23%，规模庞大且持续增长。同时，老年群体消费能力逐步增强，需求结构从生存型向品质型、发展型加速演进。据统计，2024年我国银发经济市场规模已突破7万亿元，展现出巨大增长潜力。在这一现实背景下，单纯依赖财政投入的传统保障模式，已难以可持续地满足规模庞大的老年人多元化、多层次需求，必须通过激活市场机制、驱动科技创新、促进产业融合，将人口老龄化带来的压力，系统性转化为优化经济结构、扩大国内需求、创造社会就业的强大动力。

民发〔2025〕66号文与“意见”的接连出台，正是民政部门敏锐把握这一历史性转折、主动将自身工作融入国家发展大局的集中体现。前者着力于“培育主体、促进经济”，旨在破除市场壁垒、激发内生动力；后者聚焦于“科技赋能、创新驱动”，旨在为产业长远发展注入核心竞争力和持久动能。两份文件共同昭示了民政部门站位和角色的全方位跃升：从履行部门民生职责到胸怀“国之大者”，从被动应对社会变化到主动参与、推动和引领产业发展，从提供基础服务到创造综合价值。

二、核心转变与使命担当新定位

基于两份重要文件的精神实质，民政部门在“十五五”时期推动老龄产业和银发经济发展的新作为，核心体现在五个相互关联的责任使命的重构上。

第一，从养老民生保障者到经济增长助推者，深度融入国家发展大局。

传统上，养老服务被视为主要属于社会政策领域。民发〔2025〕66号文明确，将“培育养老服务经营主体”与“促进银发经济发展”紧密结合，强调要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，激发各类经营主体内生动力和创新活力”。这一表述突显了民政工作嵌入经济属性，主动融入现代经济体系、中国式现代化建设之中。通过落实文件提出的一系列优化营商环境、拓展融资渠道、促进产业融合的政策工具，与相关部门一道，正致力于将养老服务领域从公共财政的“成本单元”，转型为能够创造产值、税收和就业的“效益板块”，成为银发经济产业链的积极构建者和市场秩序的坚定维护者。

第二，从社会资源消耗者到银发产业创造者，主动激发经济发展新动能。

长期以来，社会观念中存在将养老服务简单等同于财政支出负担的认知偏差。两份文件合力正逐步转变这一认知，引导社会看到老年人口、老年人力资源所蕴含的人力资本价值、消费市场潜力和创新触发效应。“意见”明确要求“推动相关产业创新发展”，为民政领域科技创新指明了产业转化方向。民发〔2025〕66号文则通过具体措施培育壮大各类市场主体，鼓励服务模式和商业业态创新。这意味着民政部门正积极引导社会资源，将老龄化压力转化为发展机遇，改变经济结构，催生经济发展新动能，催化形成一个涵盖健康管理、智慧养老、康复辅具、老年文旅、养老金融等在内的庞大产业集群，实现从“被动消耗存量”到“主动创造增量”的根本性转变。

第三，从直接服务提供者到产业生态营造者，系统构建可持续发展环境。

民政部门不仅仅是冲在养老服务运营的第一线，而且还专注于构建支撑银发经济繁荣发展的制度环境和生态系统。民发〔2025〕66号文涵盖了金融、财税、人才、品牌、消费等全方位的养老产业、银发经济产业促进政策。“意见”则致力于打造“关键技术攻关—成果转化应用—产业集成示范”的创新生态链，强调要“完善成果转化应用机制”、“开展成果应用集成示范”。二者结合，清晰勾勒出民政部门作为“体系设计者”和“生态培育者”的新画像，其核心任务是搭建“有效市场”与“有为政府”相结合的平台，为各类养老产业、银发经济经营主体创新发展，提供环境和条件。

第四，从经验习惯遵循者到科技创新驱动者，强力锻造产业发展新引擎。

面对老龄社会带来的深刻变革，依靠过去经验和传统路径已难以为继。“意见”将科技创新置于核心战略位置，具体部署了“强化老龄和养老服务领域科技支撑”、“推进康复辅助器具和殡葬等领域技术创新”、“加强民政工作数智化建设”等重点任务。这要求民政部门自身必须成为科技创新的倡导者、资源整合者和应用推广者。无论是发展智能照护，还是推动康复辅具的智能化升级，或是建设智慧养老社区和民政大数据平台，其目的都是通过技术革命性突破，催生新业态、新模式，为银发经济安装上强大的“科技引擎”，实现内涵式增长和跨越式发展。

第五，从被动应对社会变化到主动塑造老龄社会，积极引领社会理念变革。

两份文件所蕴含的深层次理念，超越了应对具体养老问题的范畴，指向了对未来社会形态的积极塑造。通过发展银发经济，不仅是为了满足老年人的物质文化需求，更是为了促进”银龄行动”、创造适合老年人的社会参与机会和就业岗位，彰显其社会价值。通过推动科技创新，旨在赋能老年人跨越“数字鸿沟”，平等共享数字化发展成果。在这一过程中，民政部门扮演着积极老龄观和健康老龄化理念的传播者、实践引领者，致力于推动构建一个不分年龄、人人参与、人人享有的包容性社会，使老年友好型社区、老年友好型城市、老年友好型社会成为中国式现代化进程中充满活力、和谐进步的重要标志和体现。

三、预期与展望

民发〔2025〕66号文与“意见”的颁布，标志着民政部门在“十五五”时期推动养老产业、银发经济发展的战略框架基本确立。展望未来，预期将在以下方面取得新进展，展现民政新作为：

一是治理协同化水平将显著提升。预计在党中央、国务院中央层面的领导，和统筹协调机制作用下，民政与发改、科技、工信、卫健、财政等相关部门的政策协同将更加紧密，跨领域、跨行业的银发经济要素、资源配置效率将大幅提高，形成推动银发经济发展的强大政策合力。

二是市场活力将得到充分释放。 随着各项培育市场主体的措施落地见效，预计将涌现一批引领性强、创新活跃的养老产业龙头企业和“专精特新”中小企业，养老服务与相关产业的融合程度将不断加深，银发经济的市场供给将更加丰富多元、优质高效。

三是科技支撑能力将实质性增强。在“意见”的引导下，预计在智能护理装备、健康监测技术、适老化环境改造、智慧养老平台等关键领域将取得一批重要成果并实现规模化应用，科技进步对银发经济增长的贡献率将持续上升。

四是产业发展生态将更加健全完善。涵盖标准规范、信用体系、权益保护、人才培养、金融支持等在内的产业发展支撑体系将加快建立，银发经济可持续发展的基础将更加牢固，有望加速成长为国民经济的重要组成部分。

五是积极老龄社会共识将日益深入人心。随着银发经济的繁荣和老年人物质精神文化生活水平的提升，全社会对老龄化的认知将更加理性、积极，老年友好型社会建设将迈出坚实步伐，为中国式现代化奠定更加和谐稳固的社会基础。

总之，“十五五”时期，民政部门将以此两份重要文件为重要抓手，实现从传统服务保障者向现代经济、社会体系建设参与者、推动者的转变。这不仅是民政使命职责的历史性拓展，更是国家治理体系主动适应人口结构重大变迁、将发展挑战转化为前进动能的生动体现。将会推动更多民政人、养老人在服务国家发展大局、推动经济社会发展、增进人民福祉事业中奉献新智慧、做出新贡献。

（王深远 作者系中国老龄科学研究中心原书记、主任）

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