最后期限已过，对尼日尔的“军事干预之剑”为何举而未落

8月6日是西非国家经济共同体（下文简称“经共体”）针对尼日尔军事政变最后的通牒日期。双方依然没有任何退让，都做好了不惜一战的准备。一方面，经共体的军事首长宣称已制定军事干预计划，尼日利亚也将军事计划提交议会并做好军事动员。美欧国家纷纷站队，支持经共体的可能行动。

另一方面，尼日尔军事委员会驱逐了美国、法国、多哥和尼日利亚大使，废除与法国的安全合作协定，承诺将对经共体的“一切侵略行为”立即做出“反击”。先前政变夺权的布基纳法索和马里两个邻国则与尼日尔共同进退，誓言任何军事干预都将被视为对两国的“宣战”。

当地时间8月6日晚，尼日尔军方为应对可能发生的攻击，宣布关闭领空直至另行通知。但截至目前，尼日尔与宣称将军事干预的西非经共体之间尚未爆发冲突。在西非萨赫勒地区脆弱的安全态势下，西非经共体究竟有多少资源能用于推动干预的军事化，又愿意付出多大成本迫使发动政变的军事集团交还权力，现在都很难预料。

当地时间2023年8月6日，尼日尔首都尼亚美，尼日尔总统卫队指挥官阿卜杜拉赫曼·奇亚尼(右三)出席政变支持者的示威活动，并向他们致意。本文图片 视觉中国

经共体态度为何如此严厉？

在尼日尔之前，西非地区已经出现多次政变。在过去四年，马里（2020年和2021年）、布基纳法索（2022年1月和9月）、几内亚（2021年）的国家权力先后5次遭军人接管，临近的乍得和苏丹政府2021年也被军事夺权。此外，在几内亚比绍、冈比亚等国还出现几起未遂政变。这波政变潮愈演愈烈，2020年还只出现在马里，2021年和2022年已经蔓延到多个国家。政变成功率也高得离谱，在强大的军事机器面前，孱弱的政权似乎难以招架。

这有助于解释西非经共体对尼日尔的政变反应为何如此严厉。这种连番崩盘似的军事夺权已经严重威胁到这个地区的宪政体制，让还未被政变潮波及的国家不安和恐惧。

尼日尔所在的西非地区历来是非洲地区的“政变地带”。1970-1989年撒哈拉以南非洲政变99次，西非区域49次；1990-2010年撒哈拉以南非洲地区政变67次，西非又出现36次政变。政变尤其集中在这一区域的部分国家——布基纳法索经历了8次政变；马里、贝宁和尼日利亚各出现6次；加纳5次；尼日尔4次。这些政变都实现了政权更迭，此外，还有数不清的未遂政变。

1990年代后期，随着非洲整体和次区域组织加大对包括政变在内的所谓“非宪制更迭”的规范和惩罚力度，西非地区的政变特别是成功军事夺权的次数开始下降。2000年非洲统一组织（2002年改组为非洲联盟）时期就通过了《应对“非宪制更迭”的框架宣言》，提出针对军事政变、雇佣军干预取代民选政府、武装分子和革命力量取代民选政府后的拒不交权行为，采取公开谴责、限制成员资格和针对性制裁措施等一系列手段。

2007年非洲联盟峰会通过《非洲民主、选举和治理宪章》，进一步加大了针对“非宪制更迭”的制裁力度。2009年3月13日，“非盟和平与安全理事会”成立了制裁委员会，最终于2022年5月正式启用。2003年到2022年，非盟对马里、苏丹、几内亚比绍等15个成员国实施了22次制裁。

这些措施对减缓军事夺权无疑发挥了重要作用。不过，1990年后期开始政变次数和成功率的下降可能还有更重要的机制催动。第一，这一期间非洲经济正处于起飞阶段，21世纪以来，非洲一举从“失望大陆”变成了“希望大陆”，2000-2012年年均增长率为5%，撒哈拉以南非洲达到5.6%。第二，与刚独立相比，非洲一些国家内战相继平息，多数非洲国家的政治体制相对成熟，政局走向因而趋稳。

但2020年以来这种势头明显逆转，尤其在西非地区，地区局势的演变犹如溃烂的伤口。在这种背景下，经共体紧急启动军事预案，可以说是不得已而为的无奈之举。这一冒险举措意在逆转多米诺骨牌效应的持续外溢，稳定地区局势以免进一步恶化。

观察经共体对几次政变的不同态度，就可看出其中的无奈和焦虑。在2020年的这波政变潮之前，非洲整体对2017年津巴布韦军方针对穆加贝的柔性政变和2019年针对苏丹巴希尔政权的武装夺权都是相当容忍的，由于被推翻的两个政权长期被视为独裁和不得人心，两次政变在不少地方还被视为一种顺应形势的正义之举。尽管后来也对两国采取了部分制裁措施，但力度都相对轻微。

2020年马里军人夺权震动了整个非洲，由于马里处于反击伊斯兰极端恐怖势力在非洲特别是西非萨赫勒地区扩张的前沿阵地，经共体的反应是暂停马里的会员资格，并采取了有限的制裁。两周后又提出了过渡军政府任命新文官政府的最后期限，实际上等于默认了政变的结果。在随后马里（第二次）、几内亚、布基纳法索的变局中，应对措施虽然升级，但都没有提出武装干预的计划。

此次完全不同，政变四天后，经共体就在主席国尼日利亚总统博拉·蒂努布的主持下，在尼日利亚首都阿布贾召开了紧急峰会。会后通过了一份声明，“以最强烈的措辞谴责夺取权力的企图”，并向政变军人发出为期一周的最后通牒，要求他们恢复宪法秩序并释放民选总统巴祖姆，否则将采取“包括武力在内”的“一切措施”。接下来又在四天后，经共体的国防部长就在阿布贾制定出了详细的军事预案。

当地时间2023年7月30日，尼日尔尼亚美，警察在支持政变策划者的游行中旁观。

经共体武装干预频繁

在非洲所有次区域组织中，西非经共体的军事干预意愿最强烈，次数也最多。1975年西非经共体成立时，其明确使命是促进整个地区的经济一体化，通过建立单一自贸区，实现经济和贸易的“集体自给自足”。

不过，在频繁的暴力冲突和政变面前，这一组织开始承担地区秩序维护者和冲突调解者的角色。1999年，该组织发布了有关冲突预防、管理、解决和维护和平与安全机制的议定书，允许该组织在发生内部冲突和违宪更迭的情况下对成员国进行干预。这种干预并不是空头威胁，而是多次出现，包括1990年对利比里亚、1997年对塞拉利昂、1998年对几内亚比绍、2003年对科特迪瓦和利比里亚、2012年对几内亚比绍、2013年对马里和2017年对冈比亚的干预。

这些干预有些获得了非盟及其前身非洲统一组织的授权，有些是独立做出的。有些是与外部的武装部队联合实施，比如2013年针对马里的北部叛乱，就是与非盟维和特派团合作并在随后整合为联合国的维和特派团。还有些则是成员国联合出兵。

不过，这些军事干预主要发生在成员国内部发生武装冲突或两派陷入政治僵局的情况下，因而需要引入第三方的外部干预。对于不涉及内部冲突的政变，经共体则主要诉诸外交和经济压力，迫使军人放弃权力。唯一例外是1997-1998年对塞拉利昂的干预，当时属于西非监测组的尼日利亚特遣队将军政府革命联合阵线从弗里敦赶出，并恢复了总统艾哈迈德·卡巴的职务。

当地时间2023年8月3日，尼日尔尼亚美，抗议者在示威活动中举着尼日尔国旗。8月3日，数百名支持尼日尔政变的人聚集在首都尼亚美举行大规模集会。

决定可能干涉的关键因素

军事干预是否实施，实施效果如何，有四个方面的决定性因素不得不提。

第一， 尼日利亚。作为西非地区体量最大、人口最多、军事实力最强的地区主导国家，尼日利亚一直是驱动经共体历次军事行动的最大动力。尼日利亚早已是非洲第一大经济体。蒂努布今年5月29日刚刚就任尼日利亚总统，面对地区局势的巨大震荡，蒂努布展现出的强硬姿态和有力领导，有利于塑造尼日利亚在西非乃至整个非洲地区的大国领导力，重振这一区域组织在地区事务中的影响。

不过，军事干预需要巨大的资源投入，军事干预的主要地面部队将由尼日利亚提供，一旦威慑不成，尼日利亚就需要投入难以承受的人力物力财力。实际上，这个国家内部同样面临巨大的安全挑战。由于多年剿匪平叛不力，境内的武装势力经常跨境活动，尤其是时常发动致命恐怖袭击的博科圣地，多年来成了尼日尔的安全大患，这也是引发此次政变的重要诱因。自 2021 年以来，极端组织“西非伊斯兰国”（ISWAP）势力又乘势崛起，势头甚至压倒博科圣地。此外，尼日尔三角洲地区活跃的反叛武装、中部穆斯林豪萨-富拉尼牧民与本土基督教农民之间的冲突，以及疫情期间各地出现的强盗匪徒，这些都限制了尼日利亚能用于外部的武装力量。随着最后通牒时间的逼近，尼国内反对干预的声音也逐渐响起。尼日利亚对尼日尔政变的强硬姿态，更重要的原因可能在于两国接壤，政变浪潮及其带来的安全压力对尼日利亚造成巨大压力。

第二， 参与国家。西非经共体15个成员国目前已经分成了争锋相对的两个阵营。此前政变的三个国家马里、布基纳法索和几内亚已经站到了尼日尔一边，马里和布基纳法索更将其视为安全共同体，形同军事结盟，这两国军队是驻守尼日尔境内还是协同防守，值得关注。若尼日尔失守，军事压力随之会指向两国。

在尼日利亚的号召下，7月30日的峰会对政变发出强硬声音的还有10个国家。其中尼日利亚、塞内加尔、科特迪瓦、贝宁明确追随经共体的军事行动。其他国家动向不明。不过，兵力来源、资金资源的来源和分配、军事干预的程度、军事冲突的接受度，这些细节问题都将影响军事干预的效果。2020年，经共体已经决定要组成一支5000人规模的地区特遣队，成为维持地区秩序的“宪兵队”和“救火队”。尼日尔事件倒是可能加快这一设计的落地。

第三， 域外大国。目前欧盟、尼日尔原宗主国法国、美国、德国、英国等已经冻结了对尼的部分安全援助和经济援助，不过总体反应比较克制，最大援助国美国的态度尤其暧昧。和之前政变的邻国马里和布基纳法索相比，尼日尔是西非地区面积最大的内陆国，拥有法国和美国的军事基地。在马里和布基纳法索变局后，尼日尔成了“萨赫勒地区稳定的关键”和打击“伊斯兰国”及基地组织等极端恐怖势力的“可靠的反恐伙伴”。影响最重要的法国和美国进退两难。一旦尼日尔与政变邻国合流，走向反西方、亲俄罗斯的路线，法、美两国的势力和影响都可能被驱逐，但贸然强调武力干预，可能彻底断绝在尼日尔继续存在下去的后路。在经共体决定武力干预后，法、美可能会从财力、后勤、情报等方面提供大力协助。而尼日尔的北邻、北非大国阿尔及利亚则明确反对军事干预。

第四， 尼日尔反政变政治力量的聚合程度特别是军事集团内部的团结。经共体干预的成功在于尼内部的分化，遭软禁的总统巴祖姆及部分文职官员多次发声呼吁外部干预，一些社会团体也抵制此次政变。但目前这部分势力力量比较分散，更缺乏武力支持。

由于发动政变的是总统卫队，军警内部的团结非常关键。政变当晚，九名身穿代表安全部队不同部门制服的军官站在发表声明的空军少校阿马杜·阿卜杜拉马内两侧。第二天，尼日尔武装部队领导层发表了一份由陆军参谋长阿卜杜·伊萨将军签署的声明，宣布支持政变。这显示目前军警内部已经进行了整合。由于尼正规军、宪兵、国民卫队及警察共约5.3万人，预备役部队约5000人。如果军警集团内部不出现分裂，外部干预就很难成功。

无论如何，政变已经给西非萨赫勒的安全架构造成重创。在整体政治格局没有发生太大变化的背景下，军事干预对地区安全的冲击将是灾难性的，甚至可能演变为辐射整个西非的全面战争。考虑到西非萨赫勒地区急剧恶化的安全态势、凋敝不振的经济和艰难民生，军事干预只是治标不治本，很难改变这一地区的溃烂态势。即便此次达成目的，也很难改变导致持续出现军事政变的社会经济结构。在进退维谷之际，西非经共体各方和国际社会都应该大力支持外交斡旋，扭转地区滑向冲突悬崖的可能，极力减缓这一事件对民生和社会的长期影响。

（李因才，上海社会科学院国际问题研究所副研究员）