杨瑞龙：国有企业分类改革战略选择

本文转自：企业观察报

在国有制框架内进行股份制改造，可能既会弱化国有企业在弥补市场缺陷方面的特殊功能，又因国有产权得不到有效保护而使国有资产流失不可避免，还会因企业产权难以独立化而使提高国有资产运营效率的初衷得不到充分实现。杨瑞龙主张应选择国有企业的分类改革战略，根据国有企业所处行业的不同及所提供产品性质的不同选择不同的改革思路，并以分类改革为原则实现国有经济的布局优化。

国企走向市场面临的难题

国有产权是指国家依法享有国有企业财产的排他性权利，它不同于公共产权。国有产权的模糊表现并非所谓的“所有者缺位”或者“所有权虚置”，而是表现为行政权对所有权的损害，政府难以通过行使“退出权”来保护国有产权，以及剩余索取权具有不可转让性，国家在国有资产上的各种权利得不到切实有效的保护从而导致国有企业的低效率。

市场交易的本质是在交易者平等和自愿的基础上追求利益最大化的产权交易。国有产权的性质决定了国有企业走向市场面临两大冲突：

第一，所有权主体的非人格化资本行为与要求企业以盈利为目标经营国有资产之间的冲突。政府作为所有者，它不可能追求利润最大化，而我们改革的目标是让国有企业自主经营、自负盈亏，这就需要实现政企分开。但政企事实上是很难分得开的。因为作为所有者的国家是个抽象主体，只能由政府来代表国家行使所有权，也就是国家所有必然派生出政府代理。于是，我们就遇到了两难问题：在国有制框架内推动国企改革，政企就是分不开的；若政企真的分开了，政府不能行使所有权了，那么这个企业就一定是非国有了。

第二，剩余索取权的不可转让性与要求企业产权具有可交易性之间的冲突。国有企业若要成为市场主体，就不仅有权占有与使用，而且可以自主处分企业资产，为此，所有权就应具有可转让性。但所有权一旦可以自由转让，国有企业就可能变成非国有企业了。

在国企改革的实践中，之所以一“包”不灵，一“股”也不灵，并非承包制、股份制没有效率，而是由于在国有制的框架内无法解决政企不分、所有权不可转让的难题，从而国有企业的传统弊端难以得到根除。

国企股份制改造与国有资产流失

对国有企业进行股份制改造，实现了剩余索取权与控制权的分离，政府作为委托人拥有剩余索取权，企业经营者作为代理人，接受委托人的授权支配控制权。由于委托人与代理人的目标函数不一致，代理人就可能利用委托人的授权来谋取自己的私利，产生所谓的代理问题。为此就需要通过事先的激励与事后的惩罚来约束代理人的行为。最优激励与约束机制的设计要求掌握代理人努力程度的信息，但委托代理关系下的信息具有明显的非对称性，即处于企业内部的代理人对企业信息的掌握具有明显的优势，容易实施偷懒、渎职等机会主义行为，从而出现扩权步伐越快国有资产流失越严重的局面。

为了防止多级代理下国有资产的流失，就必须对国有产权实施有效保护，即强化所有权约束。但国有产权的性质决定了国家对进行股份制改造后的国有资产进行保护时会陷入两难困境：如果强化所有权约束，就意味着政府对企业经营活动的更多干预，这会影响公司产权独立化，抑制企业的活力；如果弱化所有权约束，则难以解决代理人的道德风险而无法避免国有资产流失，导致改革的不公平性。

国企分类改革战略选择

我们到底应该如何认识国有企业在社会主义市场经济条件下的地位与功能，杨瑞龙当时的观点是，国有企业是一种特殊企业，国有企业优势不在于进入市场，而在于弥补市场的缺陷。让国有企业纯粹以盈利为目标参与市场竞争实际上是舍本求末。正确的思路就是在界定国有企业在市场经济中的地位和作用的前提下，针对不同类型的国有企业选择不同的改革思路，适宜政府控制的企业就不宜按照市场化的逻辑进行改造，适宜完全走向市场的企业政府就不要干预其经营活动。国有企业分类改革战略的具体内容如下：

（1）提供公共产品的国有企业宜选择国有国有模式。由政府投资、经营并直接提供公共产品尽管需要支付较高的组织成本与信息成本，但可以节约市场交易成本。政府的职能是提供最优化的公共产品，解决市场失灵。为了确保规模经济和范围经济，政府对企业进入或退出公共产品行业实行严格的控制。

（2）垄断性国有企业宜选择国有国控模式。垄断性行业主要是指那些规模报酬递增与存在进入壁垒的基础产业，它包括基础工业和基础设施，以及受国家产业政策特殊保护的支柱产业。由于涉及国计民生，国家应该对这些行业进行有效控制。可以对这类企业进行股份制改造，但国有股应占主体且一般不能转让，以保持国家对垄断企业的最终控制权。企业在追求利润的同时，有义务贯彻国家下达的特定社会目标，以优化资源配置。

（3）竞争性国有企业宜进行公司化改造。大部分竞争性企业可以改造成现代企业制度，为了解决国有企业政企不分和剩余索取权不可转让等问题，企业内应形成多元化的产权结构，国家一般对股权结构不作硬性规定。同时，通过完善激励约束机制和市场竞争机制，有效解决内部人控制问题。

（4）一部分中小型国有企业宜实行民营化。具体可以通过拍卖、兼并转让、破产等方式实施民营化。民营化意味着可通过剩余索取权的转让和所有权主体的重塑实现政企分开、产权明晰化，使追求利润最大化的企业可以完全进入市场。

深化分类改革逻辑下的国企改革

在杨瑞龙提出国有企业分类改革思路的20年后，在2015年颁布的中共中央《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）中确认了国有企业分类改革的原则，即把国有企业分为公益类与商业类两大类，按照不同的类型推行不同的改革模式。如何实施国有企业的分类改革，理论与实际操作上还有一些争议。例如，谁来分类？如何选择分类改革的具体模式？如何分类推进国有企业的混合所有制改革？如何根据分类改革的原则分类构建国有资产的监管模式？杨瑞龙在系列论著中回答了以上问题。

（1）确定客观的分类标准，推动国有经济合理布局。“谁出资、谁分类”这一主观分类标准有可能会受既得利益的影响延缓改革的步伐。杨瑞龙研究组建议对那些“公共产品、公益类产品及关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”进行科学的细分，并作为“行业细分清单”向社会公布，使国企分类有一个公开客观的分类标准，从而加大商业类国企的改革力度，这有助于打破“玻璃门”“弹簧门”“天花板”等对民营资本人为设置的进入壁垒，从而让非国有产权主体进入原来由国有资本一统天下的垄断领域。

（2）分类推进国有企业混合所有制改革。在分类改革原则下推进国有企业的混合所有制改革。

•提供公共产品类的国有企业一般采用国有国营模式，通常排除股权上的“混改”，但在特殊的环节或者领域也可以在保证充分实现社会目标的前提下有条件引入社会资本，这是一种“长期导向下”的混改；

•处于自然垄断行业的国有企业一般采用国有国控模式，为了提高其效率，需要重点推进混合所有制改革，但一般来说国有资本应在混改企业中保持控股地位，因此属于“控制权导向”下的混改；

•竞争性国有企业由于其处于纯私人物品领域，可实施“流动性导向”的混改。

（3）宏观分类与微观分类。所谓宏观分类就是根据国有企业所处行业与所提出产品性质的不同进行分类，而微观分类则是对进行多元化经营后的国有企业进行内部的产业分类。具体途径就是要加快央企的“主辅分离”，对于央企中处于国计民生领域的主业进行国有资本占控制地位的“混改”，而对于处在一般性竞争领域的辅业进行产权多元化的股份制改造，也可以由民营资本控股。

（4）分类分层重构国有资产管理体制。由于国有企业所处行业的不同，国资委具体的监管重点也是有差异的。

•国资委或者专职的监管部门对公益类企业既要履行“管企业”与“管资产”职能，同时兼顾“管资本”职能，尽可能提高公共产品的供给效率；

•国资委通常对自然垄断性国有企业兼顾“管资产”与“管资本”，以“管资本”为主，实现国有资本的保值与增值；

•处于竞争性领域的国有企业，国资委只履行“管资本”的职能，即只追求利润最大化。

（5）在利益相关者合作逻辑下，分类分层推进国有企业治理结构的创新。在公共产品领域，对国有国营的企业构建内部人决策与外部人监督有机结合的治理结构；在自然垄断领域，对国有国控的企业构建董事会共同治理、监事会共同监督、外部相机治理有机结合的治理结构；在竞争性领域，构建共同治理与相机治理相结合的治理结构。

（6）分类构建国有企业经营者的激励机制。在公共产品领域，对国有企业领导人的职务晋升激励与薪酬激励相结合，以职务晋升激励为主；在自然垄断领域，对国有企业经营者中的中管（中组部任命）高管以职务晋升激励为主，薪酬激励为辅，对于国资委与地方政府任命的高管兼顾职务晋升激励与薪酬激励，对于市场招聘的职业经理人采用市场化的薪酬激励；在竞争性领域，对国企经营者主要采用市场化薪酬激励。

（文章来源：国企混改研究）