如何理解与适用行政处罚追责时效？

本文转自：中国环境报

◆曹晓凡

相关法条

《行政处罚法》第三十六条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

行政处罚追责时效，是指对违反行政管理秩序的当事人追究行政责任、给予行政处罚的最长期限。行政机关超过该追责期限才发现违法行为的，不再给予行政处罚。《行政处罚法》第三十六条即是关于行政处罚追责时效的规定。

“未被发现”的判断标准是什么？

其中，“未被发现”的判断标准，原则上是以行政机关是否已经立案为标准；或者虽然没有正式立案，但已经对违法行为进行了初步的调查取证，也属于对违法行为的发现。

如果违反行政管理秩序的行为在发生的两年内已被行政机关发现，但违法行为人在两年内未被查获或者违法行为人故意逃避行政处罚，在两年后被行政机关查获的，仍应当依法给予其行政处罚。

这里的行政机关不能仅仅理解为具有法定管辖权的行政机关。不具有管辖权的行政机关在两年内发现违法行为并立案后，在两年期限届满后发现自己无管辖权的，移交给有管辖权的行政机关，不能视为违法行为超过了法定追责时效。

此外，根据全国人大常委会法工委《关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函》的研究意见（法工委复字〔2004〕27号）的精神，群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。

何种情形适用五年追责时效？

行政处罚追责时效可以分为三个层面理解：一是在一般情况下，行政处罚追责时效为两年；二是在特定情况下，行政处罚追责时效为五年；三是其他法律可以根据本领域的实际情况对追责时效作出特别规定。如《治安管理处罚法》第二十二条第一款规定，违反治安管理行为在6个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。需要指出的是，法规、规章和规范性文件均无权对追责时效作出特别规定。

为了贯彻落实党中央关于“加大重点领域处罚力度”的要求，根据有关部门的意见，2021年的《行政处罚法》修订时增加了“五年”的追责时效规定。即，五年追责时效的适用情形是“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的”。

涉及公民生命健康安全的领域较多，典型如食品、药品、环境保护等。如果行政违法行为未造成危害后果的，不适用五年的追责时效规定，仍然只能适用两年的追责时效。

适用五年追责时效的情形要求产生危害后果，也就排除了行为犯和危险犯。相关的“危害后果”不能作“一刀切”式地机械判断，而应当从影响范围、影响程度、影响时间、受影响群体等多方面因素综合考量，需要行政处罚机关在后续的实践中制定相应的裁量基准以供参考。

与“危害后果”一样，“涉及公民生命健康安全、金融安全”也属于不确定的法律概念，行政处罚机关在实践中享有较大裁量权。其中的“公民”并非指单一的个体公民，而应当泛指公民群体，这是缘于立法者通过延长追责时效，更多地追求社会治理的公共性，而非个人救济的个体性。

追责时效从哪个时间点起算？

无论是两年还是五年的追责时效，都涉及追责时效从哪个时间点起算的问题。

根据《行政处罚法》第三十六条第二款的规定，追责时效的起算点为当事人的违法行为发生之日。实践中，多数违法行为是一次性完成的，其发生之日较为明确，但也存在违法行为有连续或者继续状态的情形，这时应当以行为终了之日为追责时效的起算点。

所谓连续状态，是指违法行为人基于同一个违法故意，实施数个同一种违法行为，违法行为之间间隔了一段时间，如多次出现超标排放大气污染物的行为。

所谓继续状态，是指违法行为较为复杂，不是一次性完成的，而是从开始到完成需经过一段时间。如违法建设行为，从着手建设开始到建成需经历较长一段时间。

例如，原环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函［2018］31号）指出：“‘未批先建’违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，‘未批先建’违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条（笔者注：《行政处罚法》经2021年修订后，本条改为第三十六条，下同）的规定，不予行政处罚。”

又如，原国家环境保护总局《关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函》（环函〔2003〕174号）指出：“根据《行政处罚法》第29条的规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。该期限从行为终了之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。根据《建设项目环境保护管理条例》第28条（笔者注：《建设项目环境保护管理条例》经2017年修订后，本条改为第二十三条第一款，下同）的规定，建设项目的环境保护设施未建设、未经验收或者验收不合格即投入生产的行为，是一种应受处罚的环境违法行为。在该项目的环保设施建成并报经环保部门验收合格之前，建设单位违法投入生产的行为处于继续状态。这种违法投入生产的行为通常表现为继续状态。如果该违法行为的继续状态并未终了，负责审批该项目环境影响评价文件的环保部门发现之后，应依据《建设项目环境保护管理条例》第28条的规定及时予以处罚。”

刑事责任与行政责任竞合时如何处理？

行政机关如果已经对超过追责时效的违法行为进行了立案，在调查过程中发现该违法行为已经超过了追责时效时，应当及时终止调查，并作撤案处理。

执法实践中，经常会遇到刑事程序转行政处罚程序的案件。《行政处罚法》第二十七条第一款规定：“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。”

有的案件在开始时未进行行政处罚立案调查，直接进入刑事程序，司法机关认为依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关将案件移送有关行政机关时，违法行为已经超过了两年。在生态环境保护领域，涉嫌刑事犯罪的行为往往同时违反刑事法律规范和行政法律规范，进而产生刑事责任与行政责任的竞合问题。

当产生刑事责任与行政责任的竞合时，应遵循“刑事优先”的原则。

所谓“刑事优先”原则，是指在一切调查处理程序中，发现有犯罪事实存在时，应当首先由有权管辖该案件的侦查或者司法机关依照刑事诉讼程序进行追究。主要理由依据是，刑事犯罪相较于行政违法更具社会危害性和法益侵害性，应当优先予以制裁；刑事处罚相较于行政处罚更为严厉、威慑效果更强，应当优先实施。

因此，刑事司法机关向行政机关移送的案件，即使违法行为已经超过了两年，也不能视为违法行为超过了法定追责时效。

需要说明的是，现行《行政处罚法》并无行政处罚追责时效中止的规定。建议未来修法时增加相关规定。

作者为河北环境工程学院副教授、湖南中奕律师事务所律师