深度｜农业转基因生物标识强制还是自愿？中国欲颁新管理办法有何改变

转基因标识管理是全球通行的监管规则，或实施强制标识，或实施自愿标识。目前采用前一种办法的国家居多，中国也是其中之一。不过，有别于其他国家的定量标识，中国是目前唯一采用定性标识方法的国家。

2023年10月，农业农村部公开征求对《农业农村部关于修改农业转基因生物标识管理办法的决定（征求意见稿）》（下称“《征求意见稿》”）的意见，首次对外正式发出信号，中国农业转基因生物标识将由“定性标识”转向“定量标识”。澎湃新闻记者近日独家获悉，新的管理办法有望在今年出台。

眼下全球各国对转基因标识管理的监管规则有何差异？中国版的新规定量阈值如何设定？定量标识对业界有何影响？公众又该如何看待标识？就这些问题，澎湃新闻记者进行了详细梳理并采访了业内相关人士。

中国转基因粮食作物产业化今年进入示范期

1986年，抗除草剂的转基因棉花在中国首次进入田间试验。然而，直至2020年的三十余年时间里，中国转基因产业始终处于研究、谨慎推广阶段。

过去的三年多时间里，中国农作物转基因产业化进入了小步前进相对活跃的态势。

2020年中央经济工作会议指出，要尊重科学、严格监管，有序推进生物育种产业化。2021年，我国启动转基因玉米、大豆产业化科研试验田试点；2022年试点扩展至农户大田；2023年试点范围进一步扩大到河北、内蒙古、吉林、四川、云南5省20县，并在甘肃省安排制种。

2023年12月7日，农业农村部发布公告，裕丰303D等37个转基因玉米品种、脉育526等14个转基因大豆品种通过初审。通过初审的转基因玉米、大豆品种，抗虫和耐除草剂的性状突出，试点显示对草地贪夜蛾等鳞翅目害虫的防治效果在90%以上，除草效果在95%以上，增产在10%左右，充分证明了国产转基因作物的优良特性和发展潜力。

在转基因玉米、大豆产业化三年试点完成的基础上，2023年12月25日，农业农村部发布公告，国内85家企业农作物种子的生产经营许可证被批准发放，其中即包括37个转基因玉米品种和10个转基因大豆品种，涉及26家企业。这是国内首批获得生产经营许可证的转基因玉米大豆种子。

在3月19日举行的2024中国种子（南繁硅谷）大会生物育种产业化专题报告会上，澎湃新闻记者直观感受到，相比多场平行论坛，这场主题围绕转基因、基因编辑育种及产业化的报告会明显参会者更多、气氛更为热烈。多家种业公司的演讲嘉宾将2024年视作“农作物转基因产业化元年”。

2024年中央一号文件明确指出，“推动生物育种产业化扩面提速”。完成三年试点的种基因玉米、大豆产业化在2024年也进入示范阶段，种植省份和种植面积进一步扩大。

我国加快玉米大豆生物育种产业化步伐背后的逻辑，农业农村部有关负责人在去年8月对外表示，生物育种是育种发展新阶段，大体上农作物育种经历了自然选择、杂交育种、生物育种，未来极有可能进入智能育种时代。当前，以转基因为代表的生物育种是育种领域的革命性技术，是必须抢占的新领域新赛道。农业转基因技术在增加作物产量、减少病虫草害损失、减少化学杀虫剂使用、节省人工成本等方面发挥了不可替代的作用。

在今年1月23日国新办举行的2023年农业农村经济运行情况新闻发布会上，农业农村部发展规划司司长陈邦勋表示，我国是人口大国，也是粮食消费大国，实施的是“以我为主，立足国内，确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。

据海关总署统计，2023年我国进口粮食1.6亿吨，同比增长11.7%。从结构看，大豆仍占大头，全年进口量为9941万吨、比上年增长11.4%，占全部粮食进口量的六成以上。“进口这么多大豆，一方面满足食用植物油消费需求，另一方面满足畜禽养殖饲用豆粕需求。”陈邦勋表示。

总体而言，有序推进生物育种，既是我国农业自身发展的需要，更是应对全球农业竞争的迫切需求。此外，在国际局势日益复杂的当下，粮食安全保障问题也更为突出。

农业农村部种植业管理司司长潘文博在2023年农业农村经济运行情况新闻发布会提到，下一步，农业农村部将认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，深入总结试点工作经验，完善配套技术和管理措施，在严格监管、严控风险前提下，稳慎有序推进相关工作，加强技术储备，健全制度体系，强化监督管理，按要求规范有序扩大应用范围。

中国欲出台新管理办法：“尽量符合发展实情”

2023年10月，农业农村部官网发布关于《农业农村部关于修改农业转基因生物标识管理办法的决定（征求意见稿）》公开征求意见的通知。官网提到，为有序推进生物育种产业化应用，加强和完善农业转基因生物标识管理，根据《农业转基因生物安全管理条例》等法律法规有关规定，农业农村部起草了上述《征求意见稿》。

这意味着，在产业化发展的新阶段，对标全球其他国家和地区的农业转基因生物标识管理，中国监管层面也在积极研究和出台新的管理办法。“这也是农业转基因商业化早期发展的一项工作。”

中国农业大学教授、国家农业转基因生物安全委员会委员黄昆仑对澎湃新闻记者如是表示。黄昆仑长期从事食品安全风险评估技术与检测技术、转基因生物分子检测技术和转基因产品食用安全评价、食品分子营养学以及食品功能成分开发相关研究。

值得关注的是，中国长期重视转基因食品的标识问题。2001年，国务院颁布《农业转基因生物安全管理条例》，对转基因作物的安全、标识、生产、经营和进口等方面均有管理。

在标识方面，中国目前采取的是定性按目录强制标识制度。2002年1月，原农业部颁布了《农业转基因生物标识管理办法》，并分别于2004年7月和2017年12月进行了修订，由此转基因食品标识制度确立。《中华人民共和国食品安全法》也明确规定，生产经营转基因食品应当按照规定显著标示。

中国也是目前唯一采用定性标识方法的国家。所谓“定性标识”，也就意味着凡是列入目录的产品，只要含有转基因成分或者是转基因作物加工而成的，则必须强制标识。

中国欲出台的新管理办法大概率则将借鉴国际上通行的“定量标识”。

根据上述《征求意见稿》，经商国务院有关部门，农业农村部决定对《农业转基因生物标识管理办法》部分条款予以修改。其中包括，对实施标识管理的农业转基因生物目录中的产品，单一作物转基因成分含量超过产品3%（转基因产品的质量比例）时应当标识。

另外，上述《征求意见稿》对实施标识管理的农业转基因生物目录也有修改，此前第一批包括“大豆种子、大豆、大豆粉、大豆油、豆粕；玉米种子、玉米、玉米油、玉米粉（含税号为11022000、11031300、11042300的玉米粉）；油菜种子、油菜籽、油菜籽油、油菜籽粕；棉花种子；番茄种子、鲜番茄、番茄酱”。《征求意见稿》中修改为“大豆、大豆粉、大豆油、豆粕、大豆蛋白、豆渣；玉米、玉米油、玉米粉、玉米渣、玉米粕；油菜籽、油菜籽油、油菜籽粕；棉籽油、棉籽粕；苜蓿草；番木瓜”。

黄昆仑强调，无论是阈值还是目录范围的设置，“要尽量做到符合我们国家产业发展的实际情况，做得太细，可能对企业成本增加较多，但做得太粗，又达不到监管的目的，所以要找到一个合理的平衡。”

需要解释的是，从“定性标识”转向“定量标识”，即意味着检测难度和成本的提高。“定性标识只是检测有或无，定量标识要检测具体有多少，所涉及的阳性标准品、试剂耗材、仪器设备都不一样，势必会增加成本。”

多名育种领域的生物技术类公司相关负责人在接受澎湃新闻记者采访时则是直言，“本身经过转基因安全评价就已经证明了安全性。”他们提出的担忧是，强制标识会成为转基因产品的“不利标签”。

黄昆仑此外还提到，农业农村部出台的管理办法针对的目录范围是有限的，对于更复杂的加工产品的管理办法，国家市场监督管理总局也在启动相关调研。

全球对转基因食品标识管理并不统一

在上述提到的生物育种产业化专题报告会上，黄昆仑也详细梳理了包括全球转基因产品标识现状及趋势。

从全球范围来看，各国对转基因食品标识管理并不统一，基本取决于各国监管层面对转基因的态度及本国具体国情。

美国在转基因生物安全管理上长期遵循“实质等同”原则，也就是认为转基因产品和常规产品没有本质区别，监控管理的对象是生物技术产品，而非生物技术本身。因此，在2022年之前，通过基因工程生产的食品在美国无需强制标注。

不过，2016年美国国会制定了《国家生物工程食品信息披露标准》法案，2018年12月，美国农业部发布了《国家生物工程食品信息披露标准》的指导细则，自2022年1月1日起强制性执行按照阈值定量标识的管理办法，要求苜蓿、苹果、油菜、玉米、棉花、茄子、木瓜、菠萝、土豆、鲑鱼、大豆、南瓜和甜菜（按英文字母顺序）含这13种植物/动物转基因成分超过5%的食品必须以适当方式（允许采用文字、图标或者电子扫描码等方式）标注。

法案同时强调，强制标识不影响转基因食品与传统非转基因食品同等安全的结论，且仅对最终产品中含有转基因成分的进行标识。

美国佛蒙特州的《基因工程生产的食品的标识法案》就要求对使用基因工程生产的食品，超过0.9%的根据其转基因成分含量进行标识，标记为“部分来源于基因工程食品”、“可能含有基因工程食品”以及“含有基因工程食品”。

相比之下，尽管同为发达国家和地区，欧盟对转基因食品的监管更为审慎，采取“预防原则”。黄昆仑介绍，1997年，欧盟就通过有关规定（258/97号条例），要求对转基因食品进行强制标识管理，适用于欧盟范围的所有转基因食品，不仅食品，还包括饲料。

随后的2003年，欧盟又通过1829/2003号令，修订了转基因标识管理政策。在转基因成分来源获得欧盟批准的情况下，只要转基因成分超过0.9%以上，就需要进行标识，低于0.9%则不需要标识。此外，如果转基因成分来源没有获得欧盟批准，那超过0.5%以上就需要进行标识，低于0.5%则不需要标识。

而和中国地理距离更近、具有类似“东亚小农”特征的日本，对转基因食品标识管理介于美国和欧盟两者之间。日本也是世界转基因农产品进口大国之一。

2001年，日本颁布实施了《转基因食品标识法》，采取按目录定量强制标识的方法。对于主要成分已经通过安全评价，加工后仍然残留重组DNA或由其编码的蛋白质的食品，如在食品原料构成中列前3位并占5%以上的话，那就需要进行强制标识，但是低于5%则不需要标识。

黄昆仑分析，日本的做法是“一种折中的管理办法，符合日本国情。”背后的原因在于，一方面日本耕地面积有限，转基因技术对粮食安全意义匪浅；另一方面围绕转基因技术的争议仍使得部分公众存疑。

在上述大会上，黄昆仑还提及了另一转基因种植大国，即位于南美的巴西。该国实行定量全面强制标识措施，巴西司法部在2003年发布的相关法律法规即明文规定采用强制标识措施，强制标识阈值为1%，且适用于所有包装的、散装的和冷冻的食品以及以转基因产品作为饲料的动物源性食品。

该国如此“全面强制标识”也引发另一种思考，“这么多的标识产品，但并没有影响到转基因的相关市场。”黄昆仑表示。

“转基因标识和安全性无关”

对公众和消费者而言，标识意味着什么？

黄昆仑强调，从科学角度来看，农业转基因产品标识与安全性无关，“这只是一个事关选择权的问题。”他更倾向于认为这是一个阶段性的管理办法，“当然前提是必须事先经过安全评价。”

实际上，农业农村部官网专门就农业转基因产品标识进行过科普宣传。去年的一篇文章提及，目前我国批准商业化种植的转基因作物仅有棉花和番木瓜，批准进口用作加工原料的有大豆、玉米、棉花、油菜、甜菜和番木瓜6种作物。对哪些产品进行标识，国际上通用做法是根据标识的可操作性、经济成本、监管可行性等多种因素综合考虑确定的。

消费者可以通过转基因标识来识别、选择是否要购买转基因产品。我国市场上销售的转基因食品，如转基因大豆油、菜籽油，均要求标注“加工原料是转基因大豆/油菜籽”等字样，消费者可以根据自己的意愿自由选择。

该文章也强调，对转基因产品进行标识,是为了保护消费者的知情权和选择权。已批准上市的转基因产品均通过了安全评价并获得了安全许可，安全性不存在问题，转基因产品的标识与安全性无关。

该文章还提及一则现象，以前市场上常有标注“非转基因”字样的花生油等，但事实上国外和我国市场上根本没有转基因花生上市。换言之，标注“非转基因”一度也成为市场竞争的手段之一。

2018年，国家市场监管总局、农业农村部、国家卫健委三部门联合发布公告,明确对市场上没有转基因同类产品的食用植物油不得标注“非转基因”。

前述农业农村部发布的《征求意见稿》中也提到，在第十一条后增加一条，作为第十二条：“对我国未批准农业转基因生物安全证书的生物，其产品标签、说明书上不得标注‘非转基因’字样。”

上述农业农村部有关负责人也谈及标识制度，对于消费的是不是转基因产品，消费者有知情权。我国对转基因产品实施强制标识制度，如转基因大豆油、菜籽油，均要求标注加工原料是转基因大豆/油菜籽等字样，以保障消费者的知情权。

安全性是转基因品种产业化的基础和前提，转基因产品上市前都要经过科学的、全面的、严格的食用安全评价和环境安全评价，经过批准的转基因产品是安全的。

该负责人同时表示，我国的转基因安全评价由国家农业转基因生物安全委员会负责，安委会由来自全国各地农业、科技、卫生健康、生态环境、检验检疫等多领域多部门推荐的权威专家组成。我国的安全评价参考国际通行做法，按照国家法律法规标准规范要求，分不同阶段进行，在任何一个阶段发现任何一个可能影响健康和环境安全的问题，都会立即终止研发试验，不会进入产业化环节。

黄昆仑认为，从全球范围来看，随着公众接受度的提升，对转基因实施强制标识管理的国家会越来越少，相应地自愿标识管理的国家会越来越多，“但这需要一个过程。”