美国力推安理会改革前途漫漫

孙茹 中国现代国际关系研究院全球安全治理中心主任、研究员

9月24日，美国总统拜登在联合国大会演讲时重申了对改革安理会和扩大安理会成员的支持，并提到美国驻联合国大使琳达•托马斯—格林菲尔德所勾勒的改革愿景。安理会改革事关国际权力再分配和战后国际秩序变革，备受国际社会关注。美国提出的“新招”能否成为安理会改革的突破口，还有待观察。

美国的安理会改革方案主要包括三个方面：

一是，支持在安理会为非洲设立2个“常任理事国”席位。美国曾支持日本、印度、德国等特定国家成为安理会常任理事国，但拒绝将常任理事国席位赋予一个地区集团。两年前美国调整政策，同意为非洲设立常任理事国席位。2024年9月，美国首次明确提出给予非洲2个常任理事国席位。

二是，宣布为小岛屿发展中国家设立1个“非常任理事国”席位。目前，除了5个常任理事国外，还有10个非常任理事国席位按照地理区域分配。美国打破常规做法，提出跨地区轮换席位，回应了“小岛屿国家联盟”的诉求。小岛屿国家有39个，人口总数超过6500万。尽管人口较少，但在联合国中拥有20％的选票。

三是，支持进行基于案文的谈判。美国表示将停止过去那种“兜圈子”的做法，改为推动案文磋商，进而推动联合国大会对案文进行投票，推动改革进程。冷战结束以来，安理会改革进程步履维艰，持续30多年未取得实质进展，美国这一表态无疑是对安理会改革投下“震撼弹”。如果美国打破僵局，将大大加速安理会改革步伐。

美国对安理会改革的态度转向“积极”，与国际热点问题秩序升级和战后国际秩序裂缝日益增大有关，也有赢得“全球南方”支持、主导国际秩序变革、更好地维护美国霸权地位的考量。

美国推安理会改革的确面临有利形势：自2022年以来，改革呼声越发高涨；2024年8月，非洲国家召集安理会会议讨论改革，促使联合国大会通过加速推进安理会改革的“口头决定”；2024年9月，联合国未来峰会通过的《未来契约》提出一系列改革承诺，被视为1963年安理会改革以来的“最强”改革文本；2025年是联合国成立80周年，有关国家正在全力推动改革，可能使2025年成为继2005年后的又一个安理会改革大年。

不过，美国推动安理会改革也面临着重重困难：

其一，可能遭到非洲国家的强烈反对。根据非洲的“共同立场”，非洲国家要求在改革后的安理会获得7个席位，即在现有3个非常任理事国席位基础上，再增加2个常任理事国和2个非常任理事国席位。此外，非洲国家还要求享有否决权，称改革不应仅限于地域增加和数量增加，如果安理会存在否决权，则也要对非洲一视同仁，平等对待。

美国虽支持增加“常任”和“非常任”理事国席位，以使安理会更具包容性和代表性，但也强调扩员要“适度”，不能降低安理会的效率。同时，美国坚持保留现有的否决权，并以否决权导致安理会“功能失灵”为由，反对赋予新增常任理事国否决权。美国并未表示再给非洲增加2个非常任理事国席位，并对那些想当常任理事国的国家打了“预防针”：不要争取否决权。这一立场可能会引发非洲国家的强烈反对。

其二，协调其他国家和国家集团诉求困难重重。各方立场差异大，非洲国家要求获得否决权，而日本、德国、印度、巴西组成的“四国联盟”则要求先获得常任理事国席位，否决权问题可留待以后。与“四国联盟”针锋相对的“团结谋共识”运动则反对增加常任理事国席位。L.69集团、小岛屿国家联盟、阿拉伯联盟、五小国集团等也积极参与其中。其他“五常”则各有考虑。这些国家和集团围绕改革博弈复杂激烈，美国要协调各个国家联盟、协调193个会员国的立场绝非易事。

其三，启动案文磋商挑战大。安理会改革政府间谈判主席国曾就各方立场提交了报告。部分国家认为，关于安理会改革的谈判案文已经形成，应当立即启动案文谈判。而另一些国家认为，所谓报告只是一个对各种方案的归纳，并非案文。改革应整体推进，在改革方向和原则尚未达成共识的情况下，不应启动具体案文谈判。对立双方僵持已久，互不妥协。

此外，美国总统大选后新政府上台千头万绪，是否将安理会改革列为优先事项存在变数。美国力推安理会改革前路漫漫，因此，美国驻联合国大使表示“没有设定改革时间表”，这为美国留下了回旋的余地。

编审：唐华 蒋新宇 张艳玲

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