英国湖区国家公园的发展历史

自前年第一批中国国家公园名单正式公布已届两周年。但有关国家公园一些基本问题，仍需要进一步回答。

作为首批入选的国家公园，大熊猫国家公园寻求与国际更多同僚的交流切磋。不久前，英国湖区国家公园、苏格兰洛蒙德湖和特罗萨克斯国家公园与大熊猫国家公园管理局成都分局签订《国家公园保护和发展合作备忘录》，双方将在机构能力建设、保护、公众教育等七个区域展开合作。

一个背景是，与尚显年轻的中国国家公园相比，英国国家公园建设已有70余年历史，发展到目前，英国共建立了15个国家公园，总面积占英国国土面积达12.7%。在外界看来，英国国家公园不仅在保护自然生态上建树颇多，并且对于文旅资源开发有独到之处，诞生了以国家公园为载体的诸多“户外运动天堂”。

而在来自英国的经验者眼中，中国国家公园同样是一个极具探索价值的领域。作为英格兰地区最大的国家公园，湖区国家公园的管理者们感叹于大熊猫国家公园相比于其10倍大的面积，更为在西岭雪山考察途中偶遇的野生小熊猫而感到惊喜。

这些出现在苍翠山林中的红棕色生物，能否继续安然生活，又成为更多人亲近中国国家公园的窗口？不妨翻开英国国家公园的70年历史，寻找可资借鉴的答案。为什么建？

为什么要打造国家公园？如何定位国家公园的功能和角色？这两个基本问题，对于已有2年探索经验的中国国家公园仍值得再次询问。此次前来的两个英国国家公园管理者，代表其国家公园发展史的两个世代，恰好能给予跨越历史周期的解答。

湖区国家公园成立于1951年，是英国最早设立的国家公园之一。回溯其诞生原因，在湖区管理局CEO理查德·利夫看来，就在于解决英国经济发展的衍生问题。

上世纪40年代，工业革命带动英国经济腾飞的同时，也带来了污染和城市病。当时，英国政府希望设计一种“公众健康方案”，让人们有机会远离处于工业中心的城市，从整日燃烧的煤炭中解脱出来，拥抱自然、享受高质量环境。

国家公园由此应运而生。如利夫所说，当时的国家公园被视为城市的“解毒药”和国家的绿肺，而直到现在，他们仍然是应对各类环境问题的“工具箱”。

湖区几乎是为“逃离城市”而生的区域。摊开英国地图，湖区所在的区域就如一个天然的城市“隔离区”，在英国不算大的国土范围内，北边的格拉斯哥、爱丁堡和南边的曼彻斯特、利兹等大城市均与其保持距离，最近的纽卡斯尔距其也有70公里的距离。

湖区在英国的位置以及主要城镇和湖泊示意图图片来源：湖区国家公园官网

而据湖区国家公园战略、伙伴关系和政策团队负责人罗伯特·艾利森所说，湖区的环境条件还“天然”限制了人口迁入。除了山地、湖泊和河流洪泛平原外，在国家公园内生活的38000几乎占据了所有适合居住的土地。

从某种意义上说，保护生态环境之外，国家公园设立初衷在于让人进入。到现在，提升与周围城市的便捷交通性，仍是关系湖区未来数年的主要挑战。

而也只有当人涌入之后，国家公园作为管理者的身份也才能“登场”。

20年前设立的洛蒙德湖和特罗萨克斯国家公园，面对的正是格拉斯哥、爱丁堡等大城市扎堆前来的游客。其管理局CEO戈登·沃森提到，虽然当地存在管理机构，并且修建了步道、游客中心，但不成规模且缺乏总体规划，无法满足整个区域的协调发展。国家公园的设立，目的在于补足必需的设施和管理，保护生态环境免遭破坏，也让游客更好享受自然。

国家公园的重要功能在于构建一套成体系的治理框架。如沃森所说，在“国家公园合作伙伴计划”之下，包括林业局、地方政府在内的各类公共管理主体共同参与管理歌城。这是一个完整的行政单元治理架构，国家公园充当规划部门，制定统一发展远景和管理方案、并协调各方根据法定职责分工协作，如交通部门负责公园内部道路问题，研究机构提供科研支持等。

面对新的问题，类似框架也能进一步发挥作用。沃森提到，如今，苏格兰的国家公园还重点关注气候危机问题，包括如何让国家公园推动减碳、碳捕获和储存，并助力二氧化碳的净零排放。能不能管？

在这种以人和环境关系为重点关注对象的理念下，英国国家公园制定管理方案时，也并不将“控制”作为根本依据。更准确地说，面对保护环境和地区发展的“两难”选择中，他们经历了对过去管理方式中“一边倒”重视前者的修正过程。

此种转变明显体现在国家公园经历“成长的烦恼”之时。

利夫直言不讳地提到，在英国人的印象中，国家公园一度以一个“控制发展”部门存在，“不关心在地经济社会发展”是其标签。

而在一段时间内，国家公园也以此为理由，不顾区域发展的真实需求的情况。一种更为合理化的解释是，当地人的需求经常与国家公园的目标相违背。国家公园在履行保护和恢复自然环境时，“一管了之”也情有可原。

但在利夫如今看来，这其实是国家公园当时的一种误判。“我认为，当国家公园管理出现问题，那一定是因为脱离人的需求。”

要改变国家公园的困难处境，首先就要将区域发展需求纳入其发展的重点。

为了寻求环境保护和地区发展的协同性，湖区管理者不惜花费大量时间向当地人推广理念、形成共识。“过去，当地农民对国家公园并不买账，因为我们总是要求他们少养殖动物，多照顾生态。我们就向他们反复解释国家公园的未来，特别是告诉他们在其中能获得的好处。”利夫说。

此外，他们还参与社区会议，与他们开诚布公地交流，答疑解惑，以调整当地人的观念。此外，在制定管理方案时，他们还会借力“国家公园合作伙伴计划”邀请当地政府、社团、商业组织和环保NGO参与决策过程，通过对话，让更多人理解、认同国家公园的发展思路。如今，当地人对湖区国家公园的态度更为积极，参与度更高。

湖区国家公园

湖区国家公园巡护工作主管史蒂夫·塔特洛克则讲述了另一个关于管理需求变化的案例。

湖区共有4个主要的湖泊，均能行驶汽艇。由于汽艇为了水上滑行通常会安装大型引擎，快速移动和噪音都也会对湖水造成影响，这与国家公园的初衷相违背。因此，湖区曾对3个湖中的汽艇行驶做了严格限制，只开放一个湖。他们的逻辑是，只要保护好一个湖，就能保护整个区域的状况。

但没人料到，上世纪80年代，全球经济腾飞，居民可支配收入迅速上升，越来越多的人有能力买船并到湖区驾驶。一时间，管理难度和安全问题陡升。湖区不得不增加管理投入，但最终，他们不得不承认，过去的汽艇管理方案已经失效。于是，限速、限制水上滑行的规定出台，湖区才回归安宁。

“这并非失误，至少不是因为我们洞察不够，相反，由于事情的发展常常超出掌控，我们要做的是不断适应新情况。我们要不停与各种人群协商，与当地人、各种湖区使用者沟通，找到最佳方案，尽管它可能并不完美。因为我们基本工作是保持公园的独立性，在维持环境的同时带来享受，还要为当地人提供经济价值，寻求多方平衡关系。”塔特洛克说道。

他们的一种共识是，人的参与才是湖区成为国家公园的原因。塔特洛克无不自豪地说道，湖区已发展成一个户外运动的天堂，在各类自然环境下，爱好者们前来徒步、越野跑、长跑、骑行、游泳，由私人公司策划的独木舟旅行成为当地的特色项目。人们从城市生活中逃离，能在大自然当中重建自身，享受与野生动物亲近时光。

而利夫则提到一个鲜为人知的信息：湖区因抱石运动的发源地而进入世界遗产名录。这个诞生于上世纪20、30年代的运动，到现在不仅热度依旧，而且愈加走向年轻化。谁来参与？

而通过国家公园发展理念的不断散播，更多当地人也参与到国家公园的发展当中。一种更为良性的共建共享模式由此有效运转。

先是农业领域。据利夫所说，湖区管理方反复告诉公园内的农民，国家政策从补贴农业生产转向补贴环境保护，他们可以利用农场设施来参与旅游业并由此创收。变化不是威胁，而是助力。

人们逐渐开始行动起来。一些人开始在庄园里设立茶室，一些人在自用房或者在篷车、露营点提供住宿，有的需要规划许可，国家公园参与管理。还有人开辟庄园旅游行程，提供亲近动物、体验农活的服务。据其测算，一系列生意为国家公园创造了25000个工作岗位，每年带来21亿英镑经济收益。

无不令人意外的是，湖区内还发展出了独具一格的商业——有50家户外用品店集中在半径70公里的商业区内。

对于管理方来说，这些活动也部分解决了公园管护成本。根据理查德所说，国家公园有1/3的管理费用来自中央政府拨款，还有2/3依靠当地商业贸易活动。这些资金得以维持公园在无门票的情况下实现24/7、不限流模式的开放，并支持工作人员维护步道、指引游客。

当然，除了管理局员工外，包括国家林业局、相关国家基金会均作为“合作伙伴”，共同参与公园管理。

湖区国家公园

为了让更多可能性发生，湖区在管理这些新生业态时也尽量保持较高的容忍度。

他们构架起规划框架，制定了关于经营内容和场所的基本规则。由当地人提起申请，相关规划部门进行审核，以确保经营活动保护野生动物和自然保护区，传承地区传统和满足当地所需，符合经济发展需要并为游客提供优质体验。这些内容都囊括在不同政策当中。

而据湖区国家公园战略、伙伴关系和政策团队负责人罗伯特·艾利森所说，该规划主要在宏观层面发挥作用。“我们不知道当地人希望做什么，国家公园也会持续进化、游客的需求不断更新迭代，因此，我们尽可能使递交申请的门槛保持在较低水平。在公园的15年规划中，也不会具体到‘需要100间房的宾馆’还是‘200个小房子’。政策需要保证能考虑到变化，并尽快适应已发生的变化。”

转变后的国家公园，也开始吸引更多人前来。艾利森提到，尽管当地有大致一半的人会为了工作进入城市，同样也会有相当的人来到国家公园开展工作，当地人口基本保持动态平衡。

在利夫看来，年轻人选择离开也是一件好事。“每个年轻人都应该离开曾经的住所，到更大的世界体验、享受城市生活。也会有人因思念这里优美的环境而回归，他们不仅可以从事传统的农业或者旅游业，还有全新的选择——比如居家办公，工作之余就能享受在庭院中带孩子、锻炼身体的乐趣。”

类似的变化也发生在管理局当中。在200名雇员中，年轻人数量不断增加，来自全英国乃至全球的专业人员加入，为当地输入新鲜“血液”。