警惕数字政府建设中的形式主义和部门本位主义

本文转自：学习时报

马怀德

加强数字政府建设是创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局的重要举措，对加快转变政府职能，建设法治政府、廉洁政府、服务型政府意义重大。习近平总书记指出，“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑”。近年来，我国数字政府建设势头良好，数字技术对国家治理的支撑作用已逐渐显现。但与此同时，数字政府建设中的形式主义和部门本位主义开始露头，盲目建设、重复建设等问题日益凸显，数字政府建设投入产出比低、整体效能不高的问题亟待重视。

当前数字政府建设的低效问题

数字基础设施分散建设、重复建设、盲目建设的现象明显，资源浪费问题突出。数字化治理需要依托数字化的平台和系统展开。从当前实践来看，各级政府机关大多倾向于选择自主开发新的数字化系统，而较少选择在其他主体已搭建的系统和平台上接入服务。地方各级政府及其部门，乃至街道、社区大量通过政企合作、政府购买服务等方式，建有互不统属的“指挥中心”“城市大脑”“智慧驾驶舱”等数字系统和平台。政府各部门之间和上下级机关之间缺乏统一的统筹规划，横向上无法打通，纵向上无法贯通，存在分散建设问题；大量资源一而再、再而三地投入到相同和相似功能的开发中，存在重复建设问题；部分系统仅是为追求“数字化转型”的政绩而开发，可用性差，或无法正常投入使用，或在升级迭代过程中迅速被淘汰，存在盲目建设问题。上述情况造成了大量公共资源浪费，同时也影响数字政府建设的整体进程，甚至可能诱发权力寻租和腐败。

系统间融合度低，数字公共服务的碎片化特征明显，额外增加工作人员和群众负担。分散开发的系统之间相互独立、互不联通，影响了公共治理网络的形成，也给基层工作人员和社会公众带来额外负担。由于系统的口径和标准不统一，数据的共享交换、上传下达等无法实现全自动处理，很多时候需要由人工补录补传。有时同一部门不同条线的工作采用了不同的数字系统，基层工作人员需要登录多个系统开展运行维护工作，负担较重。同时，面对分散建设的数字化平台，社会公众获取在线公共服务往往需要下载多个移动应用，注册多个账号，反复填写提交相近或相同的信息，不仅未能享受到数字技术带来的治理红利，反而增加了额外的操作负担。

数据资源共享开放推进缓慢，制约数据效用发挥。政务数据共享和开放程度低、推进慢的问题长期影响和制约着数字政府建设。“十四五”规划《纲要》强调加强公共数据开放共享，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》也强调要推进政府和公共服务机构数据开放共享，但实际效果并不理想，“数据孤岛”和“数据烟囱”依然普遍存在。作为数据采集者的政府机关共享和开放数据的意愿较低，导致政务数据资源的内部共享和外部开放存在断点和壁垒，通过大数据驱动政府治理、促进经济社会发展的目标难以实现。实践中数据的流通主要依靠“疏通关系”“个人协调”“一事一议”的非制度化模式进行，既影响数据效用的发挥，也存在较高的数据安全风险。

数字政府建设低效的主要成因

数字政府建设中存在形式主义问题。建设数字政府，其核心在于利用现代数字技术提升治理水平、破解治理难题，更好建设人民满意的服务型政府。但部分政府机关在推进数字化转型的过程中，未能坚持以人民为中心的发展思想，存在着一定的形式主义倾向。在开展相关工作时，以完成上级考核任务、凸显数字化转型政绩为导向，片面追求建设平台数、用户注册数等可量化的显性指标，忽视数字化转型的内在规律和人民群众对数字政府的真正需求，导致建设方向出现偏差。

数字政府建设中存在部门本位主义倾向。建设数字政府，旨在通过数字化平台打破层级和部门区隔，真正形成跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的一体化管理机制，实现整体政府理念。但当前实践中，部分政府机关存在一定的部门本位主义倾向，未能站在整体和全局的高度制定规划、部署任务，而是试图通过掌控数字基础设施、抢占重要数字资源、垄断核心数据来固化部门利益，谋求本部门在数字化转型中的主导地位，导致出现大量的分散建设、重复建设、盲目建设。

提升数字政府建设效能的有效路径

强化中央层面对数字政府建设的顶层设计和整体统筹。加强中央层面关于数字政府建设的统筹规划和硬性约束，起草制定数字政府建设的专门规划，秉持全局观念统筹数字基础设施建设和数据要素流动，明确数字政府建设中各层级各部门的权责分配，并规范政企合作的形式。同时应进一步明确数字政府建设的主责机构，做好牵头抓总工作，增强工作的整体性、系统性、协同性。

强化省级主管部门的统管统建，建立行之有效的调控机制。在数字政府建设规划或相关政策文件中明确赋予省一级主责部门对省域内数字政府建设工作的统筹权，同时匹配相应的控制机制和调节手段。省级主责部门可根据党中央相关政策精神，结合本省域内的实际情况制定详细规划，统一技术标准和要求，对重要数字系统和平台实行统管统建；同时负责审批省域内市县级政府及其职能部门的建设规划和具体项目，并就后续实施情况开展跟踪监督和评估。逐步推动各省接入全国一体化的数字政务系统。

强化对财政资金使用的监督把控。进一步强化政府数字化转型相关预算的编制、审查、批准程序，优化预算科目和统计口径，对各级政府机关用于数字化建设的费用进行整体统筹。由数字政府建设的主责部门在预算编制阶段对各机关数字化转型的预算投入做事前把控，并由预算监督部门结合项目建设的实际效果对预算资金的使用进行评估、审计和其他形式的监督。

完善配套法律法规，确立数据资源共享开放的基础性规则。2021年通过的《中华人民共和国数据安全法》对“政务数据安全与开放”作出了专章规定，但相关规定都较为原则，尚未形成明确、清晰的操作指引。制定公共数据共享和开放的行政法规，破除各部门各地方对公共数据的垄断思维，准确界定公共数据范围，明确公共数据处理全流程全周期中各方主体的权利义务，建立相关的激励和监督问责机制，缓和数据安全与数据利用之间的紧张关系，推动公共数据更好发挥其治理效能。

（作者系中国政法大学校长）