城投“隐退” 自负盈亏

经济观察报 记者 蔡越坤 2023年9月5日，江阴市政府官网披露，根据中央和省关于防范化解地方政府债务风险的要求，江阴市月城镇投资有限公司、江阴新港投资管理有限公司自公告之日起退出政府融资平台，不再承担政府融资职能。

此前一日，即9月4日，新乡经开区官网披露，新乡市东兴实业有限公司转型为市场化运行主体，自公告之日起退出政府融资平台，不再承担政府融资职能，企业的融资为企业自主行为，转型后的国有企业依照市场法则自主经营，自负盈亏。“进一步厘清政府与企业边界，推动融资平台公司市场化转型防范和化解债务风险。”公告如此描述。

2023年以来，多地地方政府开始公开宣告，原属地国有城投平台开始退出“政府融资平台”，不再承担政府融资职能，并将自负盈亏。至9月8日，今年已有超过190家国企宣告“隐退”，创2015年以来新高。

这一轮退出潮，引起了市场的关注，并被市场人士看作是城投平台将加速“隐退”和转型的信号。

中债资信企业与机构部总经理孙静媛分析，城投退出潮起的原因，首先是城投机构执行监管政策要求。从已披露的城投“退平台”公告看，很多平台都在公告中提及了“新预算法”“43号文”“50号文”等政策文件，响应政策是主要原因之一。

“其次，为了满足融资条件。发改委、证监会和银行间均有限制银监会融资平台名单内企业发行债券的政策。城投退出‘政府融资平台’表明自身存量债务已妥善安排，未来新增债务也与政府达成切割。退出后，企业不再受到地方债务监管政策的约束，业务开展市场化程度更高，银行贷款、债券等融资渠道将会更加顺畅。”孙静媛称。

城投“隐退”

8月下旬，江苏溧阳市15家国企发布公告称，根据江苏省政府关于防范化解地方政府性债务风险的要求，退出政府融资平台，不再承担政府举债融资职能。

15家企业包括溧阳原乡建设投资有限公司、江苏瓦屋山旅游开发有限公司、江苏长荡湖建设投资发展有限公司、溧阳市防汛抗旱服务有限公司、江苏长荡湖水环境治理有限公司、溧阳市交通物资贸易有限公司等。

9月初，江阴市和新乡经开区政府的相关公告可见，城投企业退出政府融资平台的态势仍在继续。

根据记者不完全统计，2023年至9月8日，有超过190家国企宣布退出“政府融资平台”，创出自2015年以来的历史新高。

关于这些退出“政府融资平台”的城投的特征，记者发现，首先从地域画像来看，涉及江苏、浙江、河南等多个省份。尤其江浙地区占比较高，或与当地城投加速转型相关；其次，大多数发布公告的城投公司没有开展过债券融资。

地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

地方政府融资平台公司通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。不过，2018年以来，在融资政策收紧的大背景下，城投非标违约时有发生。

2015年以来，多地政府发布公告，城投企业退出“政府融资平台”。

据中泰证券统计，2015年至2023年3月，各地政府合计发布113个相关公告，涉及14个省份、599家国有企业，从时间看，2018年-2020年及2023年退出政府融资平台的企业家数较多；按省份看，浙江和江苏退出政府融资平台的企业家数较多。599家国有企业中，包括45家发债城投，分布在浙江、湖南、福建、江苏、辽宁和山西6个省份，其中浙江有40家；除此之外，142家城投子公司退出融资平台，主要分布在浙江（98家）、江苏（41家）、辽宁（2家）和福建（1家），不过这142家城投子公司均未在公开市场上发债。

45家发债城投，从时间看，集中于2019-2020年，分别为21家和16家；从行政级别看，以区县级城投为主，区县、地市及地市开发区城投分别为38家、6家和1家；从主体评级看，以AA为主，AAA、AA+、AA及无评级分别为1家、13家、28家和3家。

市场人士对今年以来这一波城投“隐退”潮格外关注。

中证鹏元研发部高级董事吴志武认为，退出政府融资平台，表明城投企业定位和身份的转变，有利于城投企业更好地参与政府项目，有利于拓宽融资渠道。但从目前来看，退出平台后，由于城投企业业务主要来源没有发生实质性的变化，城投企业仍然在承担政府的职能，甚至包括融资职能，经营管理上仍然受到地方政府巨大的影响，因而城投企业退出平台导致实质上的改变较少。

不过，吴志武表示，在信用风险层面，城投退出平台不会直接影响到企业的主体信用资质，但退出平台后城投企业转型为市场化国企，城投企业获得地方政府的信用支持将会有所下降，从而信用风险会出现上升。

“退平台”不兜底

近年来，监管持续推动城投退出“政府融资平台”，促进城投平台加速转型。

对于“平台”最早的定义来自于2010年国发19号文，将政府平台定义为“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。2013年银监发10号文将政府平台定义为“由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人”。

自2015年以来，“43号文”“50号”文等政策的推动，众多城投企业通过“退平台”的方式旨在明确表示企业“不再承担地方政府举债融资职能”，从而与政府信用进行正式的切割。

2021年3月7日，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（国发〔2021〕5号）》提到，“清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。”

随着地方政府隐性债务的有序置换及化解，退出政府融资平台的国有企业数量或将越来越多。并且，地方政府不再对退出平台的城投企业“兜底”被重点强调。

孙静媛表示，城投退出“政府融资平台”，是城投在政策持续引导下，向市场化方向迈进的重要一步。但直至目前，城投仍存在大量市政基建类业务，也难以完全依靠自身经营收益实现自负盈亏，对地方政府支持的依赖仍然很大。从对早年退出“政府融资平台”的企业追踪情况看，企业存续债券估值走势无明显波动，与同等级、地区的城投利差走势也无明显分化。

“但是投资者普遍认为‘退出’与否对企业日常经营和偿债能力无实质影响，仍将其作为‘政府融资平台’看待。”孙静媛称。

城投转型的信号

孙静媛认为，城投退出“政府融资平台”可以看作是城投转型历史上的一个新的开始，其核心目的是实现地方政府与城投企业的职能分离和债务切割。“虽然退出伊始，核心目的实现效果有限，但近年来随着大规模基建推进，地方债务问题日益突出，城投实现真正转型已到了必要阶段。这将迫使城投将更多精力放到转型层面，通过提升自身市场化运营能力，协同政策和政府支持合力解决债务问题。目前，城投自主运营能力仍需进一步培育，未来何时能实现实质性转型，仍有待观察。”孙静媛称。

吴志武则认为，从目前阶段来看，由于地方政府与城投企业在业务、经营管理方面的关系并未发生彻底的转变，同时，城投企业还不具备完全的市场化竞争能力，城投企业声明退出“政府融资平台”并不意味着其发生了真正意义上的转型。

吴志武也表示，由于随着我国地方政府债券制度的建立，我国新的政府投融资制度已经确立，城投企业向市场化转型已是大势所趋，城投企业声明退出平台是顺应历史发展趋势，这也将会给城投企业打开新的发展机遇和空间，从这个意义上讲，城投企业退出平台后又的确面临一个新的开始。

鉴于目前城投企业面临的转型发展困境，吴志武认为，推动城投转型还需更多的举措，具体来看：首先，进一步理顺政企关系；其次，提高造血能力；再者，强化内部管理；另外，拓宽融资渠道，化解债务风险。

资本市场也有声音认为，城投在转型过程中是要城投与政府完全脱钩。对此，孙静媛认为，城投转型并非是要城投与政府完全脱钩、彻底推向市场，而是在政府主导下分阶段、分类别、分区域的市场化，逐步转型成为经营性资产和收益为主的国有资本运营公司。

在孙静媛看来，城投转型过程中，一是考虑厘清政府与企业责任边界，使企业财务债务关系透明化，确保公益性与经营性业务分离，避免权责不清再度形成更大的债务隐患。二是考虑向城投企业注入优质经营性资产或特许经营权，推动城投企业由服务城市建设向城市资产运营转变，增强企业自身造血能力。三是考虑因地制宜挖掘区域优质资源、产业优势，以有政策性资金、政策性支持的重大项目为抓手，促使城投企业拓展新业务领域，引领社会资本共同带动区域发展。