居委会，取代业主委员会？

“业主自治空间要被居委会取缔了？”“以后对小区的治理，是不是就没有业委会什么事了？”

2025年1月，随着上海一份官方通知在网上流传，各种议论声接连不断。这份通知全称是《关于征求对〈关于居民委员会暂时代行业主委员会职责的指导意见（试行）〉意见的通知》，由上海市委社工部办公室发出。

此前，上海市委社工部和上海市房管局还发布《关于居民委员会暂时代行业主委员会职责的指导意见（试行）》的征求意见稿（下称“征求意见稿”）。

上海市委社工部基层治理指导推进处调研员顾建龙告诉《中国新闻周刊》，外界认为上海的居委会要全面代替业委会的声音是误解。上海业主自治的水平相对较高。目前，全市共有一万多个小区，其中大约97％的小区成立了业委会，而且多数运作良好，这类小区不需要“居代业”，但也有极个别的业委会在运作过程中有一些纠纷矛盾，比如在换届过程中迟迟产生不了新一届业委会等，这时为维护业主利益，就需要“居代业”。

他还强调，“居代业”不可能在上海全面推广，只是在特殊情况下、迫不得已时采取的一种临时性措施，不会常态化。

多位受访者认为，“居代业”有其合理性和必要性，但目前在国家法律层面，只规定居委会可以对业委会指导和监督，并没有提及其可以代行业委会职责。“居代业”现在还处在探索阶段，对于其代行职责的权限范围、启动流程、终止情形及相关法律责任等，还需进一步明确。

图/视觉中国

“并非新鲜事”

上海大学社会学院副院长、教授盛智明告诉《中国新闻周刊》，社区治理涉及多方利益，有的小区业委会会出现数年都无法换届，甚至名存实亡的情况。所以，出现这种极端情况时，“居代业”就成了一种迫不得已的措施。

早在2010年1月1日，住房城乡建设部发布的关于印发《业主大会和业主委员会指导规则》的通知第五十八条就规定：“因客观原因未能选举产生业主委员会或者业主委员会委员人数不足总数的二分之一的，在新一届业主委员会产生之前，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，代行业主委员会的职责。”

曾担任上海市普陀区某小区业委会主任的谢飞君告诉《中国新闻周刊》，“居代业”在上海不是新鲜事。2017年7月1日起施行的《上海市居民委员会工作条例》就规定：“因客观原因未能选举产生业主委员会的，居民委员会应当在街道办事处或者乡镇人民政府的指导和监督下，组织业主讨论决策住宅小区公共管理事务，经业主大会委托也可以暂时代行业主委员会的相关职责。房屋行政管理部门应当加强对居民委员会代行业主委员会相关职责的业务指导和服务工作。”

有媒体报道称，出台该条例的背景是，2016年，上海全市有1400多个小区未能成立业委会，“不仅影响了居民的生活质量，也削弱了小区内部事务处理的能力”。为了“填补这个空缺”，确保公共事务能够得到及时有效的处理，居委会代行业委会职责成为一种补充机制。但该条例中，何为“客观原因”并未有明确表述。

这两年，全国多地曾尝试“居代业”。2023年3月，深圳发布实施了《社区居民委员会代行住宅区业主委员会职责管理办法 （试行）》，规定在特定情形下，居委会可代行业委会职责。同年12月，湖北省宜昌市住房城乡建设局发布通知，规定在业委会缺位的情况下，街道办事处（乡镇人民政府）可书面指定辖区社区居民委员会代行业主委员会相关职责。

而在上海，此次出台的征求意见稿进一步明确了2017年的条例，尤其是明确了何为“因客观原因未能选举产生业主委员会的”，将此情况具体化为以下两种情形：已组建业主委员会换届改选小组，但业主委员会任期届满后尚未召开业主大会会议选举产生新一届业主委员会的；出现业主委员会委员人数不足半数、业主委员会连续6个月未开展工作、业主委员会作出的决定严重违反法律法规以及因其他原因导致业主委员会无法正常运作等情形，且业主大会已根据《上海市住宅物业管理规定》的规定，决定提前换届改选业主委员会，但尚未召开业主大会会议选举产生新一届业主委员会的。

谢飞君认为，上述规定进一步给“居代业”戴上了“紧箍咒”，规范了“居代业”的程序要求，明确了“居代业”的履职范围和方式。

不过，中国政法大学副教授蔡乐渭告诉《中国新闻周刊》，上述规定值得探讨。首先，未换届产生新的业委会，是否属于上述条例中的“未能选举产生业主委员会”的情形，值得商榷；其次，所列两种情形是否属于法条所规定的“因客观原因”未能选举产生也值得商榷；再次，这两种情形都与业委会改选相关，恰恰不包括单纯的“因客观原因未能选举产生业主委员会的情形”。

居委会成功“补位”

《解放日报》曾刊文称，一个小区是否治理得好，很大程度上取决于居委会、业委会、物业三者之间的关系是否理顺。如果关系错位甚至缺位，导致“三驾马车”失衡，小区就无法正常运作。

《中国新闻周刊》了解到的案例显示，在上海，事实上“居代业”已是小区业委会缺位时的一种现实操作。

谢飞君表示，她曾在其所在的小区担任第二届业委会主任，2023年4月，该届业委会因“超过半数业委会委员请辞”提前解散，后由于种种原因，直到2024年底小区才产生第三届业委会。“在中间漫长的一年半时间里，就不得不由居委会来代行业委会相关职责，处理小区电梯维修、外墙渗漏水之类的紧急维修事项。”

1月7日，浦东新区南汇新城镇滴水涟岸居委会发文称，居委会对辖区内小区观泓雅苑“居代业”后，取得了显著成效。此前，由于该小区物业临时撤场，小区环境一度陷入杂草丛生、黄土裸露脏乱差的困境，给居民生活带来极大的不便，且小区无岗亭，安全问题堪忧，实施了“居代业”后迅速扭转了局面。

上海段和段（临港新片区）律师事务所是上海市人大常委会南汇新城镇人大基层立法联系点顾问单位，该所副主任傅强告诉《中国新闻周刊》，2023年下半年，观泓雅苑小区在业委会缺位、物业公司退场、小区电梯停运、居民的生活安全面临重大隐患的背景下，实施“居代业”，此后居委会组织召开业主大会，引入新的物业公司，小区秩序逐渐恢复正常，2024年1月，小区成立了业委会，“居代业”也就停止了。

他称，新城镇隶属于临港新片区，其任职的律所，为临港新片区一些小区“居代业”期间的文件拟定、征询业主意见、召开征询会议、居委会履职等方面工作提供建议。比如在“居代业”期间，业主使用物业维修基金（资金）等重大事项方面，居委会不可以直接决定，而是组织业主大会表决。“实际上居委会在此期间，扮演的是一个组织者角色，最后决策还是由业主大会来定。”

“居代业”后，新的物业进入观泓雅苑。该小区物业经理唐新东告诉《中国新闻周刊》，该物业隶属于上海港城智慧空间物业服务有限公司。“这个小区在2019年入住，迟迟未能产生业委会，原来的物业公司因管理不规范，物业费收缴率低，形成了恶性循环。我们是一家国企。2023年10月，当地政府联系我们，希望我们介入。”

该小区业委会主任张丽萍称，该小区业委会成立后，运行很顺畅。目前，小区环境已经变好，业主们对居委会和物业也都很满意。

浦东新区汤臣中心小区也是一个被外界认为成功的“居代业”案例。

浦东新区潍坊新村街道滨江凯旋门居委会党支部书记强剑霞告诉《中国新闻周刊》，汤臣中心小区业委会原有7名成员，2024年8月，一名成员辞职后业委会没有增补。去年，因对现有物业公司不认可，该小区决定采用公开招投标的方式选聘新的物业公司，但业委会委员对于选聘什么样的物业有不同倾向，矛盾不断升级，为此，居委会多次给业委会召开协调会，但矛盾仍未化解。

2024年12月2日，又有3名业委会成员辞职，导致业委会因过半数委员辞职无法履职。这也导致了后期业委会很多议题都无法形成有效决议，对小区的管理和运营造成了很大的影响，许多项目延期、搁置。

“居代业”后，居委会跟现有物业协商，让其管理到新的物业落地为止，以保证小区平稳地开展日常工作。小区当时最主要的矛盾是新物业的选聘，居委会按照2024年8月召开通过的业主大会关于《选聘物业服务企业方案》的决议，由居委会代行业委会职责，再次启动物业选聘公开招投标。

她称，目前，新物业已通过公开招投标的方式产生，并在平稳有序地交接中，预计近期可完成入驻。

实操中的困境

多位受访者称，“居代业”面临的主要困境是，有些业主不愿参加业委会，很多居委会又不愿代为履行业委会职能。

众蚁社区创始人、上海青年业委会委员联谊会秘书长韩冰告诉《中国新闻周刊》，从具体案例看，涉及居委会代为履行业委会职能的小区，内部矛盾往往较大。“业委会没有工资，需要投入很多时间和精力，业主内部矛盾非常错综复杂，所以很多人做了一段时间感觉费力不讨好，会选择辞职，这样就容易让业委会陷入瘫痪状态。”韩冰说。

韩冰曾担任过上海某小区业委会主任，一届业委会3年，“任期结束后，迟迟产生不了新一届业委会，所以我在没有‘业委会主任’名分的前提下，继续做着相关工作，2年后产生新一届业委会，我就抓紧撤了”。

盛智明提到，上海九成以上的小区成立了业委会，但仍有少数小区存在业委会缺位等问题。其团队调研发现，上海一些老旧小区由于历史原因，边界不清，产权复杂，60岁以上老人占比有的在40％以上。有的居委会反映，业委会在运转过程中，会涉及公共收益、维修资金等财产性事项和公共设施设备维修维护等工程性事项，一些老人在这方面专业性跟不上，缺乏相应的法律法规知识和管理经验。出现问题时，还是会找居委会反映。

而面对业主内部错综复杂的矛盾，一些居委会不愿“居代业”。中国物业管理协会法律政策工作委员会副秘书长、上海市锦天城律师事务所律师宋安成告诉《中国新闻周刊》，居委会作为基层社会治理机构，虽在法律上是自治组织，但实际上承载了大量政府职能。上级部门要求其配合的各类工作，如征兵、选举等，已经占据了居委会的大部分工作时间。如果“居代业”推行，居委会需要处理大量原本应由业委会负责的事务，这对于大多数居委会来说是力不从心的。

盛智明曾给多位上海市的社区书记、主任做培训。在培训课上，很多人表示不愿意“居代业”。因为，这样不但会增加他们的工作量，而且因为一些规定不清晰，也会给他们带来风险。

维修资金的使用是其中很重要的一个原因。韩冰称，“居代业”时，需要居委会代替业委会在小区一些需要花钱的事项上做出决策（比如外墙渗漏、电梯损坏等紧急维修），但在很长一段时间里，居委会无权在维修资金方面做出决策，遇到一些需要花钱的地方，居委会只能使用小区的公共收益。

“维修资金和公共收益的性质不同，小区的地面停车场、电梯广告等产生的公共收益归全体业主。假如某户业主家的外墙需要维修，居委会在‘居代业’期间把公共收益的钱用在本该维修资金使用的地方，可能会引起其他业主不满。因为，在理论上这种问题只能使用维修资金。而如果不维修，又可能引起相关业主对居委会的不满情绪。”韩冰说。

2021年，韩冰走访了上海市某区居委会，让他印象很深刻的是，该居委会党委书记对他说自己非常苦恼。该小区因为业委会换届时卡壳，只能“居代业”。

“一段时间后，他发现每年小区的日常维修需要100多万元，居委会又动用不了维修资金，而很多业主甚至会信访反映居委会不作为的问题。”韩冰称。

直到2024年8月，上海市房屋管理局官网发布《关于规范本市住宅维修资金管理的若干规定》，其中提到遇到居委会代为履职、动用维修资金的情形。

规定明确：“业主大会尚未成立的，由居民委员会将维修资金的实施方案在物业管理区域内公示7天，征求相关业主意见，补充完善后经全体业主或者部分共有部分的相关业主表决通过后，根据表决结果委托物业服务企业或专业单位组织实施。”

还有居委会负责人告诉《中国新闻周刊》，有的居委会不愿“居代业”，是因为有的小区派系复杂，居委会不想过多介入，卷入其中。但是“居代业”后，就必须去面对这些问题，业主们又众口难调，难以处理。

“非必要不代行”

多位受访者认为，征求意见稿中还有诸多需要细化和明确的地方。

蔡乐渭认为，从征求意见稿看，“居代业”的期限并无明确规定，而且可以代行哪些事项、代行过程如何接受监督等都无明确规范。

他表示，在“居代业”的过程中，如果对居委会相关行为不加以规范，则有可能出现居委会“取得”了业委会的权限而不予归还，业主的权利遭受侵害的情形。更直白地说，如果“居代业”不受规范、不受监督，就有可能出现居委会剥夺业委会职权的情形。这无疑是对法治秩序的严重破坏，对业主权利的严重侵害。从某种程度上说，正是这种可能性的存在，各方才对“居代业”如何开展存在巨大的争议和担忧。

蔡乐渭强调，有关代行活动的监督，居委会应该严格按照委托的内容，依法、依约行使职责，接受委托者、业主和相关行政机关等各方监督。特别要注意的是，代行业委会职责，是代行物业服务管理之责，并非行政管理之责，两者不可混淆。

他认为，结合征求意见稿，目前上海在推行“居代业”过程中，还存在诸多需要细化的地方，如代行的条件、代行的程序、代行的行为规范、代行的期限、代行的监督、相关法律责任等，都有进一步细化的空间。

盛智明则强调，在推行“居代业”时，上海应按照“非必要不代行”的原则，充分维护业主自治权利，不应做具体的实体性决策。

宋安成也认为，“居代业”有其存在的合理性，但从长远看，业主自治是法定的权利不可剥夺。原则上，“居代业”应当依照社区管理中有“紧急、必要”事项为前提，不能代行过多的职责。新的业委会成立后，应该马上撤离。

从“居代业”案例看，业主也存在着矛盾的心态。2024年10月，闵行区万兆家园小区业委会多位委员辞职，导致业委会解散。该小区一位业主告诉《中国新闻周刊》，以前是业委会监督物业，业委会解散后，就变成由业主监督，这二者的监督力量是有明显差异的，个人监督的难度较大。

他表示，该小区业委会解散后，很快就进入“居代业”状态。此后，居委会也解决了一些问题，如向业主及时公示小区车位变化情况等。“但我们也有顾虑，因为居委会的大部分人不住在我们小区，也并非本小区业主。‘居代业’后，业主们普遍担心这种在小区没有产权的人管理小区不会用心。‘居代业’会不会成为一种惯例，最终影响到业主自治。”他希望小区尽快筹备成立新一届业委会。

数位受访者都提到了当前征求意见稿中对权责问题较为模糊的界定。盛智明告诉《中国新闻周刊》，“权责问题”是“居代业”的核心问题，今后出正式指导意见时，应对“居代业”时如果出现腐败问题怎么追责做出明确规定。

宋安成也提出，在诸多问题不明确的前提下，如果由居委会代行业委会职能时涉及法律纠纷，应如何解决，目前并没有明确的法律法规规定。

“例如，居委会根据业主授权范围使用维修资金进行小区维修，如果业主认为程序不合理或费用过高，是否可以对居委会提起诉讼？这些问题都还需要深入思考和妥善解决。”宋安成表示。

顾建龙告诉《中国新闻周刊》，征求意见稿发出后，收到很多基层反馈的意见，有的基层部门还写了厚厚一本意见材料。“有的人误解以为居委会要全盘代替业委会，我们也跟他们解释了。我们现在还在梳理这些意见，最近要召开专家座谈会，听取一些专家建议，今后会把一些合理的意见重新吸收到正式出台的文件里。”

他强调：“我们最后出台的关于居代业的正式文件，一定会跟规律法规相衔接。”