何为“守门人”？数字领域的防守型“守门人”立法实践

何为“守门人”？

“守门人”理论，它最早由美国社会心理学家、现代社会心理学开创者——库尔特·卢因提出。

该理论认为：传播组织和组织化了的传播者个人共同控制着信息在传播领域内的进出与流通。传播者（被称为信息的守门人）在传播过程中负责搜集、整理、筛选、加工信息，然后将符合价值标准的信息传递给接受者。

此外，包括政治学、社会学、公共政策、组织管理、公共卫生、教育学和法学等学科也发现了本领域的守门人现象或守门机制。

数字领域的防守型“守门人”立法实践

我国和欧盟在数字领域“守门人”制度设计采取“防守型”。个保法“守门人”所应承担的义务主要聚焦于个人信息保护问题，而欧盟法案“守门人”所承担的义务范围更加广泛，主要为了维护数字市场竞争秩序，降低进入壁垒。

2021年8月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《个人信息保护法》，本次立法创新性地在第58条中对“守门人”平台施加了特别义务，成为该法的亮点。要求“守门人”平台，遵循“公开、公平、公正的原则”，不但自己要遵守个人信息保护规定，还要利用其独特地位，明确平台内商户处理个人信息的规范和保护个人信息的义务。

2021年11月，欧盟通过《数字市场法案》本次立法一大亮点：引入了“守门人”制度，即选择一定范围的巨头平台，包括社交媒体网络、搜索引擎、视频平台、通信服务、中介服务、云计算服务、操作系统以及广告网络与上述任何一项一起运作，承担相应的“守门人”责任及公平合理使用数据、不得自我优待与捆绑交易、保证互操作性义务。

何为“适度垄断”？

竞争、创新与垄断在一定范畴内存在竞合，当垄断与有效竞争相容时，就是“适度垄断”。

适度垄断的前提条件，即“对竞争产生有利影响明显大于不利影响”或者“符合公共利益”。它介于过度竞争与垄断之间，既可以发挥竞争效应，又能发挥规模经济优势的市场竞争格局。

适度垄断有利于数据流通

目前，数据要素供给侧结构性矛盾突出，生产规模小、成本费用高、生产能力分散、资源配置效率较低。

根据数据运动规律，数据的价值在于连接，数据的连接数量与其价值呈指数级增长关系，只有建立更广泛的关联、汇聚融合，形成一定规模，才会产生更大的效益。

而数据的适度垄断有利于调动市场主体的积极性、提高数据组织化程度、降低生产成本、提升生产能力和供给水平，促进数据流通。

因此，有必要实施规模经济发展战略，通过产业政策导向和数据要素市场作用，引导企业重组和资源有效配置。

“守门人”不能滥用垄断地位

垄断不是目的，更不是权利，而是一种社会责任。

适度垄断也是垄断，要高度警惕肆意涨价损害消费者权益、单方面信息透明、对潜在竞争者设置市场壁垒等垄断所带来的危害。

探索进取型“守门人”与“适度垄断”更好结合的制度实践，促进数据流通

数据流通是数字领域的重要组成部分，数据资源的生产、分配、流通、消费等环节都要在个保法、网络安全法、数据安全法的规制下合规开发利用。

当前，“问渠哪得清如许，为有源头活水来”。需要平衡安全与发展的关系，立足安全，更图发展，增加供给，顺畅流通。

一方面，要从数据链上中下游下手，“疏”与“堵”相结合，抓住数据矿主、产业龙头、平台型企业、区域数据交易机构、关键数据处理者等主要玩家，赋予其“守门人”地位，立足防守，更图进取，使之在做好个人信息保护与数据安全防守的同时，更要发挥其行业生态带动能力、产业链供应链协同能力、数据治理与技术创新能力，提高数据供给水平，促进数据在产业链供应链上的场景化市场化利用。

另一方面，未来期待国家数据局统筹安排，进一步明确“守门人”认定条件及退出机制，细化它的权利、责任与义务；推动建立政府部门与“守门人”之间以及“守门人”之间的协作机制，形成政府引导、“守门人”带动、市场主体广泛参与的数据流通安全治理与高质量发展的新工作格局。