大咖论“数”｜推进公共数据更广泛地开放利用

吴志刚

数据是指任何以电子或者其他方式对信息的记录。公共数据是指由国家机关和法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能或者提供公共服务的组织，在履行公共管理职责和提供公共服务过程中收集和产生的涉及公共利益的各类数据。

公共数据具有多源性、权威性、排他性、价值性、敏感性5个特征。从公共数据开发利用全生命周期看，公共数据涉及数据关联主体（即数据产生者）、公共管理服务机构（即数据收集者、数据供给者、数源机构）、数据中心（即数据汇聚者）、数据主管机构（即数据统管者）、数据授权运营机构（即数据专业加工者）、数据专业服务机构、数据交易机构（即数据中介）、数据使用者等多个利益攸关方。

公共数据被各利益攸关方按照相关责任在不同环节分别持有，且所有持有数量规模及权责范围也各不相同。

从数据供给侧的角度看，公共数据源自数据关联主体，却由公共管理服务机构、数据中心和数据主管机构三类主体实际掌控着。这就需要重点理顺各方权责关系，逐步构建“分而自治、协同共治”的数据治理格局，形成合规可靠的高质量公共数据服务保障体系。

数据关联主体是数据产生者，涉及自然人、法人、非法人组织及其各类相关行为。根据公共管理服务的相关法律法规要求，数据关联主体应该配合公共管理服务机构，在履职尽责过程中提供所需的最小必要数据，并按照相关流程加以核对验证，确保数据真实、准确、有效。

公共管理服务机构是数据收集者，应当遵循必要、正当、合法的原则，按照法定权限、范围、流程及标准规范收集所需数据，特别是利用数字技术将所收集数据有效管理起来，并从源头辨别数据关联主体，承担数据分类分级等相关数据责任。

数据中心是数据汇聚者，按照各地、各行业相关法规赋予的职责，获得本地区或本行业海量公共数据资源的归集权、持有权及管辖权，事实上拥有了对该地区或该行业这批规模数据资源持有权和数据加工使用权。同时，要构建公共数据基础设施及公共数据资源管理平台。

数据主管机构是数据统管者，按照各地、各行业相关法规赋予的职责，获得本地区、本行业海量公共数据资源的综合统筹管理权，是代表本地区、本行业行使海量公共数据资源持有权、数据加工使用和数据产品经营权等综合管理的机构，负责统筹规划、综合协调本地区、本行业的公共数据发展和管理工作，促进公共数据综合治理和流通利用。

公共数据流通的形式可以是公共数据体制内循环共享，也可以是从供给侧流向数据消费者。高效、安全、合规的公共数据流通需要相关数据主体各自承担起监督、运维、管控等相应责任。

公共数据蕴含着巨大的经济价值，应当推进公共数据向全社会更广泛地开放。公共数据开放应当遵循分类分级、需求导向、安全可控的原则，在法律法规允许的范围内最大限度地开发利用。

公共数据开发利用应当紧紧围绕构建纵深分域数据要素市场运营体系的总体思路，打造“一座”（数据底座）、“两场”（资源供给市场和产品流通市场）、“三域”（即内部管控域、中间加工域、外部流通域）、“四链”（即供给链、加工链、价值链和监管链）。

具体来说，要夯实安全厚实的数据底座，推动公共数据资源供给一级市场和公共数据产品服务流通二级市场的构建和发展。打造“内部管控域+中间加工域+外部流通域”三域纵深分域的数据流通多方协同治理体系。打造以合规可靠的供给链、合规信赖的加工链、合规倍增的价值链和合规溯源的监管链等四链有机组成的数据合规可信保障机制，统筹健全数据持有权、管理权、运营权、加工使用权及产品经营权等多维权限的权责设定、授权及监督体系，明晰数据提供方、汇聚方、运营方、开发方、使用方、监管方等各方权责，保障数据高效合规的流通利用，让公共数据“供得出”“流得动”“用得好”“管得住”，发挥公共数据的社会效益，释放公共数据的经济价值。

（吴志刚作者系中国软件评测中心副主任、正高级工程师）