集中供地制度要取消？自然资源部：不是取消，是优化

近日，一份《自然资源部办公厅关于进一步规范住宅用地供应信息公开工作的通知》（以下简称“《通知》”）的文件在市场流传，落款日期为2022年12月8日。

而这份《通知》引起市场广泛关注的原因在于，集中供地制度中曾明确提出的“原则上发布出让公告全年不得超过3次”未在该通知中出现，相关规定变成“拟出让时间段内可以一次或多次发布出让公告”。有市场观点认为，这意味着集中供制度将取消。

就此，2月3日，自然资源部对外表示，该文件是自然资源部印发的对地方住宅用地供应工作进行的指导文件，不是要取消集中供地制度，而是优化完善集中供地政策，更好地发挥充分公开披露信息对于稳定和引导市场预期的积极作用。

业内认为，两年的集中供地，叠加房地产行业的深度调整，开发商早已不再一味追求规模，拿地更加理性谨慎，土地市场也降温明显，如今对供地模式进行改善是必要的举措。当前放宽全年供地批次数量的限制，将有利于缓解房企的资金压力，并进一步稳定房价、地价和市场信心。

供地更加灵活

被市场认为是取消集中供地的《通知》内容是关于“建立拟出让地块清单公布制度”。

该条款规定，“市、县自然资源主管部门要根据年度供地计划，分批次公开未来一定时间段内拟出让地块的详细清单。……每次公开详细清单对应的拟出让时间段原则上不少于3个月，给市场主体充足的时间预期预判。”同时，“详细清单内的地块，在公开的拟出让时间段内可以一次或多次发布出让公告。”

这与此前执行的集中供地有较为明显的区别。过去各城市的供地模式通常为，一年共进行三次供地、集中在两三个工作日内完成几十宗地块的地出让。

“《通知》的规定意味着，土地出让实际上是从三次提高到了许多次，每一次具体出让的可能是几块地，也可能是十几块地，所以看上去不像过去的集中供地了。”有业内人士分析称。

（图源：中指研究院）

从已发布了2023年第一次土地出让公告的城市来看，杭州、苏州、郑州、天津将分别供应13宗、11宗、11宗、1宗地块，供应量较2022年一批次已有大幅下降。

广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为，《通知》是对旧模式的修改完善。“旧模式下，一天内出让，如果没有开发商拿地，为避免流拍、维护地价，政府就找国企和城投托底。优化后的政策给出了较长的出让周期，开发商有充足的准备时间，地方政府也有充足的时间进行勾地、招商引资。”

亿翰智库研究总监于小雨认为，预计未来各城市都会逐步优化调整一年仅三次的集中供地，并不会因当地土地市场整体热度相对较高，而选择继续仅进行三轮。

“集中供地时，不仅城市间因为房地产市场热度和供地先后等不同有竞争关系，城市内各区域、各板块间的竞争也较大，如果能够灵活选择时间进行供地，预计对于土地市场的成交也会起到正向作用。”于小雨认为，“同时，供地效率的角度看也会明显提升，地块条件成熟即可上市交易，无需等待。”

此外，《通知》中还规定，要因城施策地安排土地出让规模，凡商品住房去化周期长、土地流拍率高、市场需求明显不足的城市，应当控制商品住房用地供应规模。其中已供应未竣工住宅用地面积超过近三年平均完成交易量5倍的城市，应当从严压缩计划规模直至暂停供地。

“这类城市通常存在城市经济基本面较弱、人口净流出、商品住宅库存较高等特点，”张凯指出，通过控制供地规模，用未来一段时间消化商品住宅库存，扭转一定程度上失调的供需平衡，有利于降低当地房地产市场的资产价值大幅下跌风险。

抑地价的政策效果达成

集中供地制度肇始于2021年2月，自然资源部要求22个试点城市实施住宅用地“两集中”包括集中发布出让公告、集中组织出让活动，改变过去分散式供地的模式。

其中，原则上发布出让公告全年不得超过3次，时间间隔和地块数量要相对均衡；以拍卖方式交易的地块，应当连续集中完成拍卖活动。除试点中的热点一二线城市外，不少城市也自发加入了集中供地的行列中。

根据各地的执行情况，许多城市通常会在一口气推出数十宗地块，少则20余宗，多则上百宗，并在一两个工作日内完成出让。这样的模式对房企的资金实力提出了极高的要求，前期需缴纳高额的保证金，后期还需要在限定期限内完成土地出让金的支付等。

这一旨在抑制躁热地市的土拍制度，起初并未能降低开发商的热情，2021年的首轮集中工地中，高溢价地块频出。例如重庆首轮成交的119宗地块中，有22宗溢价率超过50%，平均溢价率高达38.9%。

2021年第二轮集中供地便收紧了拿地政策，在限制地价、售价的同时，对购地企业资格和资金也进行审查，并提出了包括竞自持、竞品质等复杂要求，降低了项目的潜在利润率，开发商参拍意愿被降低。

同期，楼市的骤然下行、销售转弱，使得房企销售回款逐渐恶化，叠加频繁发生的信用事件，越来越多房企出现现金流压力。行业开始走入下行周期，规模民企更倾向于现金偿债而不再是拿地投资。据民生证券统计，2021年碧桂园、龙湖在集中土地出让市场分别拿地32宗、61宗、67宗，而在2022年碧桂园基本没有出手拿地，龙湖的拿地金额则同比大幅下降超6成。

地市热度随之走低，22城的集中供地平均溢价率从2021年第一批次的14.8%震荡走低，至2022年第三批次时跌至2.6%。这期间，部分城市对集中供地进行了优化，包括放松限价、延缓土地出让金缴纳时间、下调保证金比例、出让优质地块等，但仍未能有效带动开发商拿地积极性。

土地价格亦同步下行。据东吴证券数据，2020年至2022年11月期间，我国成交土地楼面均价已由1845元/平连续降至1345元/平，土地价格跌回至2016-2018年期间。“‘两集中’政策平抑热点城市土地高溢价的政策效果已经达成。”该机构称。

事实上，业内认为，在房企资金链紧张的行业下行周期中，土地市场疾速降温，有必要对集中供地政策进行调整。据中指研究院统计，2022年重点22城全年供地计划完成率不足6成。同时，在市场热度持续走低的情况下，为减少流拍，地方城投托底拿地的情况越发普遍，22城2022年第三批次中城投拿地建面占比达66%。

从房企端来看，民生证券指出，经过两年的集中供地，现如今房企不再一味追求规模、拿地也更加理性谨慎，通过进一步增加土拍轮次，可以避免土拍撞期、减少土地流拍，缓解企业现金流压力，进而保持土地市场稳定。

2022年下半年以来已有部分城市对集中供地进行了改动，部分城市将三轮供地增加至四轮、五轮，而有的城市则有退出试点的打算。上述机构认为，供地批次的增加降低了时间的集中度，给予了房企更多灵活空间，筹措资金布局拿地，提高其拿地机会。同时，地方政府也能根据年内出让进度调整供地方案，更好的完成土地供应计划，减少流拍率。