混合所有制产业学院发展的困境与对策

本文转自：人民政协报

孙建

《&nbsp人民政协报 》 （&nbsp2023年06月28日 &nbsp第&nbsp10&nbsp版）

6月13日，国家发展改革委等八部门联合发布《职业教育产教融合赋能提升行动实施方案（2023—2025年）》指出：支持有条件的产业园区和职业院校、普通高校合作举办混合所有制分校或产业学院。支持和规范社会力量兴办职业教育，通过企业资本投入、社会资本投入等多种方式推进职业院校股份制、混合所有制改革。近年来，河北、新疆、山东、江西、浙江等地积极探索职业教育领域的混合所有制，取得了积极的成效，也面临着诸多的困境，在现行法律法规框架体系下，探索一条适合混合所有制产业学院建设的可行路径，是推动教育链与产业链深度融合、实现政府办学向社会多元参与办学转变的关键。

混合所有制产业学院建设的现实困境

一是政策层面亟待叠加公办和民办优势。国家政策层面在支持混合所有制产业学院建设方面已有顶层设计，但在公、民二元办学法律体系框架下，作为混合所有制的第三条路只有叠加公、民两者优势才能发挥其应有的作用。无论是新职业教育法，还是国家和地方政策，都未有效发挥相关政策优势，导致混合所有制产业学院在实践中难以落地。各地在开展混合所有制产业学院建设过程中遇到了诸如注册哪类法人、是否可以营利、是否可以享受生均拨款等公益性与营利性的抉择问题，亟待国家和地方出台创新性政策。

二是参与主体层面缺乏改革动力。公办职业院校担心混改后失去如行政级别、行政待遇、生均拨款等固有利益。行业企业担心投入与产出难以平衡，担心没有法人实体作为依托可能承担无限连带责任。社会资本逐利性的特点决定了其希望取得合理回报，而根据目前的法律，如果注册登记为非营利性法人，无法进行利润分配，如果注册为营利性的企业法人，虽然可以进行利润分配，但也就失去了公办院校所享有的土地划拨、生均拨款税收优惠等政策，这样就无法体现混合所有制办学的优势，也无法实现混合所有制改革的初衷。

三是实施层面面临产权保护等亟待解决的关键问题。无论是公有资本，还是非公资本，实现产权保值增值是混改参与各方的夙愿，而产权保值增值的前提是解决资产评估、产权流转与退出问题。有形资产的评估目前已经形成一套相对成熟的体系，而无形资产的评估尚未形成成熟的办法。目前，教育产权流转的市场尚未形成，产权流转在一定程度上还不顺畅，产权退出必然会遇到困难，影响了投资者的积极性。

混合所有制产业学院发展对策

一要出台实施性改革政策指引，激发混改各方参与办学的动力。混合所有制改革的初衷是发挥公、民两者优势，优化产教融合合作模式。为此，改革政策要明确如何激发参与各方动力，如何叠加公、民两者优势、集聚两者资源，如何进行合理利益分配等问题。对于公办主体，要按照中央“三个区分开来”精神，建立容错、试错和改错的机制。对于企业等社会力量，政府部门要在财政、金融、税收等方面给予实质性支持，允许其在办学中取得一定的经济回报。要构建有利于发挥企业市场主导作用的运作机制，在优胜劣汰中不断实现产业学院的迭代发展。

二要借鉴和创新办学模式，开展产业学院办学试点。试点产业学院托管模式，开展产业学院法人实体运营。在现有法律框架体系下，公办职业院校可委托学校资产经营公司代表学校行使出资人的权责，通过资产经营公司与外部资本合作成立混合所有制企业，并以该企业作为混合所有制产业学院托管运营的实体。试点按股权持有单位性质享受相应权益的模式，协调公益性与营利性矛盾。比如，公有资本股权占比20%的混合所有制产业学院，其享受的生均拨款、事业单位人员编制、收费标准等按照总量的20%核定，办学取得的收益也按照20%分配。

三要加强产权合法保护，促进股权合法流转。对于有形资产评估，可参照市场上的成熟模式进行评估。对于无法进行评估的无形资产，允许合作各方本着维护共同利益的原则协商确定无形资产价值。政府部门要积极引导开展教育产权市场的建立，制定教育产权流通相关办法，解决产权流转中的现实问题，便于参与合作各方能够合理合法进退，促进教育资源合理配置。

四要完善内部治理结构，健全内部治理体系。借鉴国企改革中形成的中国特色现代企业制度和“五会一层”治理结构，结合学校基层组织领导的校长负责制和混合所有制特点，构建形成混合所有制产业学院“党委和董事会领导下的职业经理人负责制”和“党委领导、董事会决策、监事会监督、职业经理人负责、专家治学、民主参与”治理结构。

五要建立风险防范机制，确保办学稳定健康发展。要建立具有法人实体的机构，规避合作中无限连带责任风险。要建立内部协商机制尊重办学规律和市场规律，规避市场风险。要建立内部质量保证体系和第三方质量评价机制，避免办学质量风险。要建立财务内审机制，接受参与各方主管部门开展的财务审计和巡视巡察。