严控“量身定制”和“以租代建”租赁项目

本文转自：中国政府采购报

【实务探讨】

淄博“最简朴办公大楼”引发的思考——

严控“量身定制”和“以租代建”租赁项目

实施政府采购

■ 蒋守华

近段时间，山东省淄博市的烧烤火了，淄博的两座党政机关办公楼也火了，火的原因是，这两座办公楼与其他豪华办公楼相比，相形见绌，反差巨大，被网友誉为“最简朴办公大楼”“最接地气办公大楼”。在国家厉行节约、反对浪费、严控党政机关建设楼堂馆所的形势下，为何还会出现那么多豪华办公楼，入驻豪华办公楼的党政机关不知道违反《机关团体建设楼堂馆所管理条例》吗？经查询政府采购信息方知，这些豪华办公楼大部分是通过政府采购租赁的，采购方式一般为单一来源，理由是只有该办公楼能满足办公需求，具有唯一性。真的是这样吗？

办公楼租赁不属于公共服务项目

对照《政府采购品目分类目录（2022年印发）》，“办公楼租赁项目”对应的品目为“C2102000房屋租赁服务”，属于服务项目。根据政府采购法实施条例第二条的规定，“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的服务”，办公楼租赁属于“政府自身需要的服务”，不属于“政府向社会公众提供的服务”。根据政府采购法第三十一条的规定，“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的”。政府采购法实施条例第二十七条规定：“政府采购法第三十一条第一项规定的情形，是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。”办公楼租赁既然不属于“公共服务项目”，也就不适用于“公共服务项目具有特殊要求”这一情形，只能分析其是否属于“因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术”这一情形。

单一来源源于“量身定制”需求标准

根据《机关团体建设楼堂馆所管理条例》关于“建设办公用房应当遵循朴素、实用、安全、节能的原则”，以及《党政机关办公用房建设标准》的相关规定，并对照淄博市党政机关办公楼现状，党政机关办公用房并不具有特殊性，即不存在“因使用不可替代的专利、专有技术”导致的唯一性情形，尤其是在当前房地产火热、商务楼充足的情况下，不可能只有一处办公楼满足需求。之所以能够采用单一来源采购方式，源于对办公楼租赁项目实施包装：一是“量身定制”需求标准。通过限定区域范围、设定使用标准、规定配套要求、提出便民条件等办法，将办公楼的需求标准“量身定制”到已提前考察好或者“以租代建”的特定办公楼身上，以满足唯一性条件。二是滥用购买服务政策。将办公楼租赁项目当成“公共服务项目”，以“公共服务项目具有特殊要求”为理由，由当地政府出具政策性文件，以行政命令形式要求单一来源租赁。两种包装很有迷惑性，财政部门在审批单一来源采购方式时往往处于两难境地，如不批准，这些冠冕堂皇的理由或政府决定很难被否定。如批准，又感觉这些唯一性理由或政府决定经不起推敲。

长租合同违反政府购买服务规定

办公楼一旦有人入驻就不会轻易搬迁，租赁合同期限长是办公楼租赁的一大特点，“以租代建”的租赁合同期限会更长，直到资金偿还完毕才能结束。根据《政府购买服务管理办法》第二十四条的规定，“政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同”，租赁合同期限最长不能超过3年，超过3年即违反上述规定。即使通过多次租赁方法规避长租合同，因每次合同到期均需采用单一来源方式租赁，实际上仍是原合同的延续，仍属于长租合同。

“以租代建”属变相融资

“以租代建”也称为“先建后租”，是指本应由政府出资建设办公楼，但因资金等方面原因（不排除规避楼堂馆所建设），政府不再出资，而是委托企业投资建设，建成后再由政府租用，并以高于市场租金价格返还投资。“以租代建”一方面属于变相融资行为，通过政府采购实施租赁，违反《政府购买服务管理办法》第十条“不得将融资行为纳入政府购买服务范围”的规定；另一方面属于规避建设楼堂馆所行为，违反《机关团体建设楼堂馆所管理条例》第三条“建设办公用房应当严格履行审批程序，严格执行建设标准。未经批准，不得建设办公用房”的规定。

解决违规租赁办公楼的办法

综上所述，采用单一来源方式租赁办公楼理由不充分；签订长期租赁合同违反《政府购买服务管理办法》；“以租代建”涉嫌变相融资或规避楼堂馆所建设。有效解决违规租赁办公楼问题可从以下几个方面入手。

一是有效利用存量公共资源解决办公场所不足的问题，这是落实《机关团体建设楼堂馆所管理条例》关于“严格控制机关、团体建设楼堂馆所，厉行节约、反对浪费”的有效办法。受淄博“最简朴办公大楼”启发，能有效利用的公共办公资源一定要利用好，不能以改善办公条件为借口租用或变相租用豪华办公楼。

二是确需租赁办公楼，应按照“厉行节约、反对浪费”原则和政府采购法关于“严格按照批准的预算执行”的规定，严把租赁办公楼需求标准，严控租赁办公楼预算资金，对于市场供应充足的租赁项目，应采用竞争方式，不能找各种理由生搬硬套单一来源方式。这是防止租用豪华办公楼的有效措施之一。

三是严格按照《政府购买服务管理办法》规定的服务期限签订租赁合同，合同期限最长不得超过3年，3年到期后，必须重新组织采购（租赁）。在重新采购（租赁）时，不能以租赁项目有特殊性、延续性、依赖性、保密性等理由，强制采用单一来源方式。只有严控租赁期限和采购方式，才能有效推动党政机关主动利用存量办公资源。

四是杜绝“以租代建”办公楼实施政府采购。严格执行《政府购买服务管理办法》关于“不得将融资行为纳入政府购买服务范围”规定，禁止将“以租代建”办公楼项目纳入购买服务范围，不对其列支政府采购预算，不允许其通过政府采购实施租赁。

五是灵活把握经营性房产租赁项目的采购行为。公立医院等公益二类和从事生产经营活动的事业单位在经营（服务）活动中，往往需要通过租赁房产来扩大经营（服务）规模和范围，为保证经营活动的持续性和稳定性，租赁期限往往很长，通过政府采购实施租赁无法满足长租合同要求。对于经营性房产的租赁，一般通过经营效益目标来考核，可按照经营活动来实施，不建议通过政府采购程序实施租赁。