学习时报刊文：健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）对进一步全面深化改革作出系统部署，其中，对深化财税体制改革作出具体安排。这是构建高水平社会主义市场经济体制、健全宏观经济治理体系的重要举措。

明确未来五年税制改革的主要任务

《决定》集中阐释税制改革的内容在第五部分“健全宏观经济治理体系”。此次将税制改革置于“健全宏观经济治理体系”中，是要强调税制在宏观调控制度体系中的重要作用，从而更好地发挥税制在宏观调控和政府治理中的积极作用，更好地发挥社会主义市场经济体制的优势。税收政策是宏观政策的重要组成部分，增强宏观政策取向一致性，需要推进包括税制改革在内的重点领域改革，从而为宏观政策取向一致性提供体制性支持。

《决定》对税制改革目标有总体要求，即“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构”。一个理想的税制应该在筹集财政收入、提高经济效率、促进社会公平上实现平衡。高质量发展是可持续发展，充分考虑经济效率提高的可持续性。市场统一是最大限度提高经济效率的途径。就当前而言，重点是构建全国统一大市场。市场统一也是高水平社会主义市场经济体制的应有之义。不合理的税收制度规定可能导致市场的进一步碎片化，而合理的税制则有利于市场的统一。社会公平需要初次分配、再分配乃至第三次分配共同发挥作用，税收制度可以在不同层次分配中直接或间接发挥作用，特别是个人所得税制度和财产税制度。

税收最基本的功能是提供财政收入。时代在发展，经济社会在变迁，可以提供税源的经济形态在发生变化。在农业社会，农业提供最重要的税源，田赋就成为最重要的税收收入形式。在工业社会，工业提供最重要的税源，增值税在不少国家是重要的税收收入形式。随着数字经济的发展和新技术的运用，新业态已经成为潜在的重要税源，现行税制并不一定能够适应对新业态课税的需要。因此，需要构建与新业态相适应的税收制度。这种变革取决于新业态的发展程度，新业态在经济发展中的分量越重，与之相适应的税制构建的迫切性就会越强。唯有如此，税收筹集财政收入的功能才能得到充分实现。

从《决定》中相关表述看税制改革新变化

《决定》提出“全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制”。党的十八届三中全会以来，税收法定原则得到了有效落实，现行18个税种已有13个完成立法，其他税种的立法也在抓紧落实中，但这与高水平社会主义市场经济体制的要求相比还不够。各个税种均需要完成立法，而且立法不应该是形式上的。税收优惠政策不够规范，是税收法定原则被扭曲的表现，需要作出相应改革。税收法定并不意味着不能实行税收优惠，重点领域和关键环节的税收支持仍然很有必要，关键是要进一步完善和规范。

优化税制结构包括直接税和间接税的结构优化，但不局限于此，各种具体税制之间的优化，重点是不同税种所提供的收入之间的比例关系。《决定》还提出“健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税”。所得税和财产税是直接税体系的最主要内容。2019年综合和分类相结合的个人所得税制的建立取得了显著成就，更好地发挥了个人所得税促进社会公平的作用，但哪些种类的所得需要综合、劳动性所得的公平税负问题、各类所得之间的公平税负问题等还需要进一步破题，让个人所得税制得到进一步完善。

《决定》提出“深化税收征管改革”。党的十八届三中全会以来，税收征管改革取得了显著成就，特别是国地税合并，大幅度降低了税收征管成本和纳税人的遵从成本。同时，税收征管仍有改进空间。从总体上看，深化税收征管改革就是要进一步降低税收征管成本，进一步改善纳税服务，进一步降低纳税人的遵从成本。税务机构的健全、征管流程的优化、现代科技的应用等，都是提高税收征管效率的可选择路径。税收征管是税制的重要内容。具体税制的改革不能将征管排除在外，不考虑税收征管的税制改革最终可能因为征管问题而不能得到有效推行。

《决定》在中央和地方财政关系部分，也有地方税源和地方税收管理权限方面的涉及税制改革的表述。《决定》提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例”。消费税如何改革，需要充分考虑征收环节后移对税收征管提出的新要求和下划地方对不同地区收入可能带来的冲击。《决定》要求“稳步下划地方”，就是考虑到消费税收入下划可能带来的挑战。《决定》还提出“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。地方附加税可进一步提高征管效率，地方有一定的税率选择权，有助于地方自主财力的筹集。

税收在各个领域的作用及对税制完善的要求

《决定》除了第五部分“健全宏观经济治理体系”集中阐述关于税制改革方案之外，第三部分“健全推动经济高质量发展体制机制”、第七部分“完善高水平对外开放体制机制”、第十一部分“健全保障和改善民生制度体系”和第十二部分“深化生态文明体制改革”还分别提及税制改革。财政是国家治理的基础和重要支柱。税收收入是现代国家财政收入的主要形式，税收因此在国家治理体系和治理能力现代化中扮演重要角色。可以说，各个领域的发展，税收都可能发挥相应的作用。

推动经济高质量发展，需要健全促进实体经济和数字经济深度融合制度，这就对制造业发展提出了新的要求。《决定》提出“建立保持制造业合理比重投入机制，合理降低制造业综合成本和税费负担”。制造业税负是一个综合问题，合理的税负有助于推动制造业升级发展，所有对制造业课征的税种都需要综合考虑。

完善高水平对外开放体制机制，需要深化外贸体制改革，这就对贸易政策与其他经济政策的协同提出了新要求。《决定》提出“强化贸易政策和财税、金融、产业政策协同，打造贸易强国制度支撑和政策支持体系，加快内外贸一体化改革，积极应对贸易数字化、绿色化趋势。推进通关、税务、外汇等监管创新，营造有利于新业态新模式发展的制度环境”。现代国家实施不同类型的政策，高水平对外开放体制机制的完善，更是要求贸易政策与其他政策之间的协同，其中就包括财税政策。

健全保障和改善民生制度体系，要求完善收入分配制度，其中就包括完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制的内容。税收在收入分配中的作用得到了强调。健全保障和改善民生制度体系，还要求健全社会保障体系。住房制度是社会保障体系的一项重要内容。《决定》提出“加快构建房地产发展新模式”，这就要求“完善房地产税收制度”。税收制度对房地产发展有重要影响。为此，需要梳理现行房地产税收制度与构建房地产发展新模式的要求之间的差距，让房地产税负更加合理，促进房地产市场平稳健康发展。此外，《决定》要求“提高基本生育和儿童医疗公共服务水平，加大个人所得税抵扣力度”，这对综合和分类相结合的个人所得税制的进一步完善提出了新要求，专项附加扣除有必要相应提高。

深化生态文明体制改革，需要健全生态环境治理体系。《决定》提出的相关措施包括“落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税”。水资源费改税试点，更好发挥了资源税的刚性约束作用，全面推行水资源费改税，既是资源税改革的内容，也会更好地发挥资源税在生态环境治理体系中的作用。另外，深化生态文明体制改革，需要健全绿色低碳发展机制。内容包括“实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业，健全绿色消费激励机制，促进绿色低碳循环发展经济体系建设。优化政府绿色采购政策，完善绿色税制”。现行税制已经有了一定的绿色税制的特征，但与绿色低碳发展机制所要求的绿色税制还有较大差距。因此，需要结合经济社会发展阶段的要求，让税制更有利于绿色低碳产业的发展。环保税制需要进一步优化。值得注意的是，绿色税制是一套税制，而不仅限于某个税种。消费环节和生产环节的税制绿化，都可以达到这个目标。

总之，党的二十届三中全会凸显了税收在多个领域发挥作用，实际上是对税制改革提出了更高的要求：一方面税制改革需要适应这些要求；另一方面其他领域的发展也要充分尊重税收规律，让税收恰如其分发挥作用。

（作者系中国社会科学院财政税收研究中心主任、研究员）