严保耕地须良田粮用

本文转自：经济日报

防止耕地“非粮化”，不是说耕地只能种粮，而是说要优先种粮，做到良田粮用。要运用多种手段，既采取硬实的措施办法，也采取适当的经济手段；既要用好管控型工具箱，也要用足激励型工具箱，不能搞“一刀切”“翻烧饼”。

自然资源部日前表示，耕地将成为2023年卫片执法的三大重点之一。针对13个粮食主产省份和5个耕地保有量较大省份，将实现年度内两次耕地全覆盖亚米级遥感影像监测。今年中央一号文件提出，探索建立耕地种植用途管控机制，明确利用优先序。随着春耕备耕渐次展开，眼下正是遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”的关键期。

耕地，支撑着十几亿人的粮食安全，维系着中华民族的永续发展。如何管好用好耕地始终是全局性问题。10年间，净减少1.13亿亩，质量总体不高，重心继续北移……国土“三调”摸清了耕地家底，反映了面临的严峻挑战。针对此，中央对耕地保护的要求非常明确，提出“18亿亩耕地必须实至名归”，要落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。

2021年下半年以来，自然资源部、农业农村部出台一系列制度规定，显示出国家在快速扎紧耕地保护的篱笆。2022年中央一号文件提出，实行耕地保护党政同责。此前，党政同责已覆盖安全生产、生态环境、粮食安全等领域，中央提出耕地保护党政同责，彰显了守住耕地红线的坚定决心。2022年，《黑土地保护法》实施，从启动立法到审议通过，速度之快历史少见。目前，全国有26个省份在不同层级探索推行田长制。

与以往文件相比，今年中央一号文件首次将耕地用途管控项目细化到“种植用途”。其背景在于，耕地对粮食安全的重要性越来越凸显，如果放任不管，面临的挑战也将越来越大。长期以来，部分地方更多强调占补平衡，注重对建设占用耕地进行补充，而忽视了进出平衡，对耕地流向园地、林地缺乏有效应对手段。一些地方占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，一些工商资本大规模流转耕地改变种植用途造成耕作层破坏。

“非农化”“非粮化”常被一并提起，其实两者有明显区别。遏制耕地“非农化”，就是严控耕地转为建设用地，确需占用的落实占补平衡。防止耕地“非粮化”，就是严控耕地转为其他农用地，确需使用耕地的落实进出平衡。不同于遏制“非农化”，防止“非粮化”更复杂，涉及农业内部的利益关系，涉及粮食安全和农民收入的关系，涉及用途管制和自主经营的关系，处理起来颇不易。但有一点是共识，即落实进出平衡要求，对种植用途管控和引导，可以防止大量优质耕地从原有的长期种粮转向其他农业用途。

防止耕地“非粮化”，不是说耕地只能种粮，而是说要优先种粮，做到良田粮用。一些地方一些时段存在的耕地“非粮化”问题，是诸多因素作用的结果。有的虽可能对地方农业经济有好处，但对国家粮食安全有影响。我国现有耕地19.18亿亩，其中15.46亿亩已划为永久基本农田，10亿亩已建成高标准农田。中央明确，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。其实，很多农业形态可以利用其他农用地，不一定非是耕地。例如，林果业可以上山下坡，利用“四荒”资源，也降低了用地成本。

防止耕地“非粮化”要运用多种手段，既要采取过硬的措施办法，也要采取适当的经济手段；既要用好管控型工具箱，也要用足激励型工具箱。要完善农业价格、补贴、保险三项政策，健全社会化服务体系，提高耕地承包权人、经营权人积极性，通过规模增效、提质增效、营销增效，让种粮多得利，用好每寸耕地。要注意的是，在落实高标准农田逐步回归种粮时，不能搞“一刀切”“翻烧饼”，要合情合理、实事求是，既要在国土空间规划中明确恢复耕地空间，也要综合考虑农民意愿、作物周期、市场状况等因素，稳妥有序推进耕地恢复。