破解采购需求管理实践难题

本文转自：中国政府采购报

【实务探讨】

破解采购需求管理实践难题

■ 宋忠秋 胡琳

政府采购需求管理是指采购人组织确定采购需求和编制采购实施计划，并实施相关风险控制管理的活动。《政府采购需求管理办法》自2021年7月实施以来，抓住了采购源头，压实了采购人的主体责任，有效提升了采购质量并取得了良好的效果，但在实际运行过程中也存在一些问题，比如，采购需求不完善、不精准、不连续等。笔者结合河北省沧州市政府采购需求管理工作实践，现就政府采购过程中需求管理相关情况进行探讨。

政府采购需求管理的突破和亮点

首次明确提出政府采购需求管理的主体责任人及具体内容。《政府采购需求管理办法》规定，采购人对采购需求管理负有主体责任，按照规定开展采购需求管理各项工作，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责。同时，该办法丰富、完善了政府采购需求的内容，明确了采购人组织确定采购需求、编制采购计划以及实施风险控制管理三方面的内容。

对供应商的资格条件作出重要调整。供应商资格条件要与采购标的功能、质量和供应商履约能力直接相关，且属于履行合同必需的条件，包括特定的专业资格或者技术资格、设备设施、业绩情况、专业人才及其管理能力等。在业绩情况作为资格条件时，要求供应商提供的同类业务合同一般不超过2个，并明确同类业务的具体范围。涉及政府采购政策支持创新产品采购的，不得提出同类业务合同、生产台数、使用时长等业绩要求。

明确采购人应当建立政府采购需求审查工作机制。《政府采购需求管理办法》将风险控制作为单独一章列出，要求采购人针对采购需求管理建立审查工作机制，加强内部控制和风险管理。采购人应当在采购活动开始前，针对采购需求管理中的重点风险事项，对采购需求和采购实施计划进行审查，审查分为一般性审查和重点审查，并分别列出审查的具体内容，如重点审查包括非歧视性审查、竞争性审查、采购政策审查、履约风险审查等内容，可见政府采购需求管理可操作性强，更有利于高效开展采购活动。

对采购合同的文本内容进行细化要求。《政府采购需求管理办法》对于政府采购合同的类型、合同文本应包含的具体内容、知识产权的归属及处理都作出规定，并强调重视合同履约验收的环节及方案，医治了采购人重采购过程轻采购结果的顽疾。

实践中的主要问题

采购需求编制水平不高。一方面，采购需求编制粗放。采购人由于没有对采购标的及其需要满足的技术、商务要求进行充分的市场调研和比较分析，因而会出现采购需求要求不明、表述不清、存在歧义等采购需求编制粗放的问题，比如，某中学曾因折扣率表述存在歧义被质疑投诉成立而重新开展招标采购活动。

另一方面，所买与所需不精准匹配。由于采购人未对采购项目进行充分调研和论证，导致尺寸有误差、缺少相关主要配件、采购需求数量和品质远超实际办公需要和资产配置标准等。如，某采购项目要求在实施期间和运行期间提供原厂服务，但从实际情况来看，该项目并不需要原厂服务（至少在运行期间不需要），因而造成了不必要的财政资金开支。在实践中，采购的货物缺少主要配件可能导致物资闲置、财政资金浪费，如果废标则不符合政府采购政策，如果重新开展采购则耗时长、重复使用公共资源，采购人陷入进退两难的境地。

采购需求连续性不足。由于缺乏对所需货物使用周期、维护成本、配件等因素的考量，采购人往往惯性地认为，当期的采购需求当年考虑，这样容易造成项目总体运行过程和成本的不连续，初次采购的货物便宜，但后续使用过程的耗材成本高。比如，医疗设备、办公设备采购项目，初次招标的价格是低于市场价的，如果是通用型配件则可通过市场竞争采购到质优价低的配件，但对于专用型配件，为了匹配已采购到的货物则必须采用单一来源采购的方式从原供应商处采购，致使后期使用的配件价格高，采购人失去了通过市场竞争选择配件的机会，难以有效提高财政资金使用效益。

被质疑和投诉风险增加。因采购需求不完善，评审因素的分值、权重设置与采购项目本身、履约能力没有直接关系，采购文件的编制带有倾向性、歧视性，从而被质疑投诉。目前，投诉较多的是评分因素设置不合理、评审标准未细化量化等问题。

采购需求内部控制程序不严谨。采购活动大部分由采购人业务科室全流程管理，比较重视开评标等程序性活动，忽略采购需求调查、审查等环节，造成相关程序环节不连续，采购需求管理存在瑕疵。

产生问题的原因

采购人专业性不强。《政府采购需求管理办法》明确了采购需求调查、审查的主体责任是采购人，由于采购人专业人员数量少、一人兼数职、人员流动较大，采购管理力量薄弱、专业能力不足，最终导致需求准确性不高、完整性不足、客观性不到位。

采购人内部控制机制有待完善。采购人内部审查工作机制成员应当包括本部门本单位的采购、财务、业务、监督等内部机构，然而，采购需求大部分都是业务部门自主制定的，甚至有的是某个人提出确定，典型的个人意志代替集体决策。同时，参与确定采购需求和编制采购实施计划的专家和第三方机构不得参与审查，采购人因专业局限性对审查程序走过场或完全不履行审查程序，导致审查环节弱化。

一家供应商主导需求确定。供应商是最了解市场行情、价格信息的，尤其是技术复杂、专业性较强的采购项目，免不了要征询供应商的意见和建议，采购人在征求供应商的意见时，往往会征求熟悉的供应商意见，如此咨询可能会导致采购需求的设置指向某一供应商。

第三方机构主导需求管理。采购人花钱买服务，委托第三方机构开展采购需求调研及制定，采购人不提要求或者乱提要求，完全交由第三方进行，致使采购需求与项目不完全匹配，背离采购需求管理的初衷，没有达到高质高效政府采购的目的。

改善措施与建议

在采购人方面，其一，提升采购人业务能力和水平。采购人加强政府采购业务政策的学习、研究，积极参加专业部门、机构组织的培训，内外结合提升采购人业务专业化水平。

其二，重视采购需求调查。采购人在确定采购需求前，可通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、耗材等后续采购，以及其他相关情况，如此可提升采购需求的准确性及对货物使用全周期内的情况把控。采购需求应包括拟采购标的及其需要满足的技术、商务条件，尤其是技术要求，如性能、结构、标准等应客观、完整、量化，只有编制充分量化的采购需求，采购人才有可能采购到满意的产品或服务。对于使用周期长的项目，涉及后期采购的，要考虑兼容性要求，考虑项目的全生命周期成本，在采购文件中可以要求供应商报出后续耗材供应的价格，以及后续采购的可替代性、相关产品和估价，作为评审时考虑的因素，这样可有效降低后续使用成本。

其三，完善政府采购需求管理制度。采购人应严格遵循“科学合理、厉行节约、规范高效、权责清晰”的需求管理原则，从提高政府采购的规范性出发，变“一人之责”为“集体之策”，通过建立相互制衡、通力协作的内部分工体系，确保采购流程持续高效运转。采购人根据单位情况，明确人员、流程、时间等重要信息，制定形成政府采购需求管理制度文件，如，成立专门采购需求调查小组，明确采购需求的标准、内容，建立政府采购需求管理流程等。《政府采购需求管理办法》要求对重点项目由采购人聘请的法律顾问审定合同文本，这就需要准备法律顾问出具的法律意见书，采购人应将此环节纳入采购需求管理流程。

在代理机构方面，其一，协助采购人审查采购需求。如果该采购代理机构参与确定采购需求和编制采购实施计划，就不能参与后面的审查了，但在审查阶段，采购代理机构可以帮助采购人细化组织方案、审查工作文档，也可以为采购人的审查决策提供咨询服务。如果未参与采购需求和编制实施计划，在代理过程中发现采购人采购需求有不完善的地方，应发挥专业服务的作用，帮助采购人弥补专业短板、完善采购需求，辅助采购人通过清单、文档、流程等梳理项目采购包划分、供应商资格条件、采购方式、评审规则、合同类型、定价方式等环节的要点、风险点，以及针对性的管控预案和替代方案。这样就可以帮助采购人提前预判和化解采购风险、减少采购损失、提高采购成功率和满意度。

其二，提升采购需求管理专业水平。采购人在委托代理机构开展采购需求时，代理机构应发挥专业水准，认真学习、研究、落实政策，根据各项目的具体情况设置特定的采购需求方案，并开展项目调查和研判，真正做好采购需求。比如，在需求调查环节，对于“在面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性”，这就要求采购代理机构针对每个项目应准备3份以上较为细化的需求调查表，内容至少要包含调查的项目名称、调查人员、调查对象、调查时间、调查地点、调查方式等内容，还应包括产业发展、主流的技术路线、市场供给、历史成交的同类采购项目信息、后续的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等信息。

在主管预算单位方面，主管预算单位是部门预算的责任主体，采购人对采购需求管理负有主体责任，主管预算部门负有指导责任，主管预算单位可以根据本部门实际情况，确定由主管预算单位统一组织重点审查的项目类别或者金额范围并形成相关制度。主管预算单位认为某个项目影响重大，关系社会民生，要重点把控，需要由自己审查的，采购人应当予以配合。

对于财政部门，一方面，要加强监督检查。加强对政府采购需求管理的监督检查，将采购人需求管理作为政府采购活动监督检查的重要内容，与市场监督管理局、优化营商环境领导小组办公室联合不定期开展监督检查工作。

另一方面，要加强日常监管。财政部门在政府采购项目投诉、举报处理过程中，发现采购人未按《政府采购需求管理办法》规定建立采购需求管理内控制度、开展采购需求调查和审查工作的，可采取约谈等方式责令采购人整改，并告知其主管预算单位。对情节严重或者拒不改正的，将有关线索移交纪检监察、审计部门处理。