17个省会国土空间总体规划获批，谁更受瞩目？

近日，国务院发布了昆明和长沙的国土空间总体规划的批复函件。今年至今，已有17个省会城市国土空间总体规划获得批复，其中12月以来就有10个。从批复函件来看，各个省会城市的定位都获得了提升。

值得注意的是，在此前《全国城镇体系规划》中，有国家中心城市的分级设计，但此轮省会城市国土空间总体规划淡化了这一描述。这17个省会城市中，除了海口，其余都被定位为中心城市。那么，哪个城市获益最多？尤其是处于激烈区域竞争中的城市，谁又获得更为有利的支撑？

城市定位升级

国土空间总体规划是包括土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划等空间规划的“多规合一”。在此次国土空间总体规划批复之前，各个城市都在执行到2020年版本的城市总体规划，其中大多城市批复时间在2015~2016年。

从目前已经批复的17个省会城市国土空间总体规划来看，相较于各自前一版本城市总体规划，各个省会城市的定位都得到了提升，各个城市都获得综合性交通枢纽的“阳光普照奖”，其中7个城市为国际性综合交通枢纽，另外10个城市为全国性综合交通枢纽。

根据国家发改委的文件，综合交通枢纽是综合交通运输体系的重要组成部分，是衔接多种运输方式，辐射一定区域的客、货转运中心。“十二五”时期，国家发改委就在全国布局建设包括北京在内的42个全国性综合交通枢纽。

2021年2月，中共中央、国务院又印发《国家综合立体交通网规划纲要》，提出建设北京、天津、上海、南京、杭州、广州、深圳、成都、重庆、沈阳、大连、哈尔滨、青岛、厦门、郑州、武汉、海口、昆明、西安、乌鲁木齐等20个国际性综合交通枢纽城市。

承接这些最新的专项规划，预计在还未获批的省会城市中，还有多个城市将获得国际性综合交通枢纽的定位。

除此之外，一些城市定位则实现不同程度的提升，强化了中心城市的定位。其中，安徽合肥在前一版城市总体规划中，被定位为“长三角城市群副中心城市”，而这次被升级为“长三角地区重要的中心城市”；海口虽然没有获得中心城市定位，但却获得了国际性综合交通枢纽。

另外，一些中心城市的辐射范围扩大和升级。比如，福州由“海峡西岸经济区中心城市之一”升级为“东南沿海重要的中心城市”；呼和浩特从“我国北方沿边地区重要的中心城市”升级为“华北地区重要的中心城市”；南宁从“北部湾经济区中心城市”升级为“华南地区重要的中心城市”；杭州从“长江三角洲中心城市之一”升级为“东部地区重要的中心城市”；济南从“环渤海地区南翼的中心城市”升级为“黄河流域重要的中心城市”。

这些城市定位的升级变化既与城市自身发展能级提升有关，也与国家区域发展战略的布局有关。比如，合肥是比较耀眼的新星，在科技创新和新兴产业的培育上都取得积极进展，城市能级得到提升；而济南定位的调整是因为黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。

不仅如此，相对于前述城市来讲，一些城市几乎可以说获得了“一等奖”——由国内区域性中心城市提升为国际性的中心城市，例如昆明从“我国西部地区重要的中心城市之一”升级为“面向南亚东南亚的区域性中心城市”；沈阳从“东北地区重要的中心城市”升级为“东北亚国际化中心城市”。

昆明、南宁受瞩目

这17城中，最为瞩目的莫过于昆明和南宁。面向东南亚，云南和广西、昆明和南宁已经较劲20多年。他们都与东南亚国家毗邻，从地理位置上就决定了它们都将面向东南亚作为战略发展的重点。云南与缅甸、老挝和越南等3国相连；广西则主要与越南接壤，并同时有海路与东南亚密切来往。

此次昆明获批“面向南亚东南亚的区域性中心城市”“国际性综合交通枢纽城市”，根据国务院的批复函件要求，要深度融入共建“一带一路”，提高面向南亚东南亚的辐射带动能力，促进与长江经济带沿线其他城市的协调联动，引领滇中城市群协同发展。

而南宁获批“华南地区重要的中心城市”“全国性综合交通枢纽城市”。国务院的批复函件要求，深度融入共建“一带一路”，高质量建设中国—东盟跨境产业融合发展合作区，高水平共建西部陆海新通道，引领北部湾城市群高质量发展。

对比其中的措辞，不难发现，昆明不仅在综合性交通枢纽的地位相比南宁更高，而且城市定位的格局也大很多。

实际上，在过去20多年，南宁一直走在与东盟合作的前沿。中国—东盟博览会落户南宁已经举办了20多届。近年来，广西在西部陆海新通道的国家战略上获得加持，北部湾港区获得大幅发展，成为沿海地区的新兴增长点。

但是，云南方向在中老铁路开通以后，大有后来居上的势头，云南中老交界的磨憨铁路口岸交于昆明托管。近期，国家铁路局局长费东斌应邀率团访问泰国、马来西亚、老挝，将共同研究推动泛亚铁路中通道加速连通。

与昆明、南宁之间竞争相类似，东北三省的省会之间也存在面向东北亚的竞争。此次，沈阳获批“东北亚国际化中心城市”，率先获得有利地位，但处于东北亚中心区域的大都市哈尔滨也不甘落后。

虽然目前哈尔滨的国土空间规划还没有批复，但此前《哈尔滨市城市总体规划(2004—2020)》明确，哈尔滨是黑龙江省省会，我国东北地区重要的中心城市，国家重要的制造业基地，国家历史文化名城，这与沈阳前一版本的城市定位几乎一样。

目前，已经获批的黑龙江省国土空间总体规划显示，黑龙江省地处东北亚中心区域，是国家重要商品粮生产基地、重型装备生产制造基地、重要能源及原材料基地、北方生态安全屏障、向北开放新高地。

而吉林省国土空间总体规划明确，吉林省位于东北亚地理中心，是我国面向东北亚开放的重要地区，是国家重要的商品粮基地和老工业基地。

李秀中