天津一高速公路未批先建，致一企业被迫关停损失上亿元，申请赔偿9年未果

图片来源：新黄河

位于天津市滨海新区滨海绕城高速汉蔡路段一侧，有一座停业多年的大型厂区，由于长期闲置，内部早已荒废破败，杂草丛生。十年前，这里还是年产值近2亿元的知名水产企业，具有引领行业的号召力。然而，随着绕城高速的修建，这座刚投产仅2年的工厂，因不足30米红线距离，在2016年9月被迫关停。望着大门紧锁、贴满封条的厂区，70岁的企业老总解宝成欲哭无泪。

“我们建设在前，高速修建在后，政府强制我们停业后，相关单位没有给任何补偿，哪有这样的道理？”解宝成告诉新黄河记者，2014年企业应天津中心渔港开发有限公司（以下简称“中心渔港”）、天津滨海新区建设投资集团有限公司（以下简称“滨海建投集团”）邀约，租赁了中心渔港示范冷库投资建设水产品集散中心，生意刚刚起步，却因高速修建时存在未批先建、选址错误等行为，导致企业突然被关停，损失高达上亿元，目前负债累累。然而，由于高速公路项目申报单位滨海建投集团系中心渔港控股单位，后者身为业主方不但放弃索要赔偿，连带自己也无法追讨合理的补偿，维权9年没有进展。

近日，中心渔港负责人对此回应称，“我没办法，那是我的上级单位。”天津市规划和自然资源局滨海新区分局工作人员则表示，他们近期也向区政府进行了汇报，希望尽快建立沟通机制，让涉事几方达成解决方案。针对高速公路未批先建问题，该工作人员则表示，此前已经给予相应处罚了。

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明星企业受邀投资，投产两年被迫关停

回想起曾经的峥嵘岁月，解宝成眼里依旧闪烁着光芒。解宝成1999年所创办的天津市颖明海湾食品有限公司（以下简称“颖明公司”），曾是天津市唯一同时具备对日韩、欧盟、美国等加工出口冷冻水产品及冷冻食品资质的企业，在2000年美国FDA现场核查中取得98分全国最好成绩。2012年，颖明公司被天津市工商业联合会等多部门联合授予“城市民生贡献奖”，解宝成本人也获评“天津市第三届优秀中国特色社会主义事业建设者”，他本人还曾任天津市水产商会首任会长、中华全国工商业联合会水产业商会副会长等职务。

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“2014年我响应中心渔港经济区管委会、滨海建投集团的招商引资邀请，把公司从津南区整体搬迁到了滨海新区。”解宝成回忆称，2012年颖明公司与中心渔港签订《租赁协议书》，租赁中心渔港示范冷库（建筑面积16247.36平方米）开展加工、收购冷冻货品、储存、物流等经营活动，租赁期限自2012年10月1日至2024年9月30日。2014年3月，中心渔港建成加工车间并取得《建设工程规划验收合格证》后，颖明公司整体迁入运营。

一切似乎都在向好发展。解宝成说，公司迁到示范冷库厂区后，投入数千万元用于大型设备购置、办公楼装修等，建成水产品集散中心，形成了稳定的经营收益，2014年营业额达到了7000万元，2015年近2亿元。2016年9月28日，中新天津生态城安全生产监督管理局（以下简称“生态城安监局”）对示范冷库进行了现场检查，以锅炉房、新制冷机房、食品加工车间距离在建高速公路不足30米等理由，向中心渔港下发《现场处理措施决定书》，责令停业整顿。该《决定书》亦载明：“如果不服本决定，可以依法在60日内向中新天津生态城管委会或者天津市滨海新区安全生产监督管理局申请行政复议，或者在三个月内依法向人民法院提起行政诉讼。”

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“晴天霹雳，措手不及。”解宝成感慨说，他在得知处罚决定后，多次找到中心渔港要求申请行政复议或提起行政诉讼，但后者百般推脱，未在上述期限内行使权利。最终，颖明公司不得不停止经营，完成冷库清库，遣散数百名员工，公司前期巨额投入打了水漂，加工进出口相关资质及技术专利相继失效，资金链也随之断裂，从明星企业沦为负债累累，解宝成本人不得不变卖家产，至今仍被限高。

高速公路未批先建，距厂区最近仅5米

公开资料显示，滨海新区绕城高速公路现为G0111秦滨高速天津段核心组成部分，由秦滨高速（含津汉高速、西绕城高速、津港高速二期）与S11海滨大道围合构成。2014年7月，天津市规划和自然资源局滨海新区分局（以下简称“滨海新区规自分局”）作出《关于将津汉高速公路（汉蔡路-海滨高速）工程纳入中心渔港、滨海旅游区控制详细规划的意见》，同意项目选址线位。2014年10月8日，该局为津汉高速公路工程项目单位核发了《建设项目选址意见书》，2016年12月核发了《建设用地规划许可证》。中心渔港示范冷库则在2011年11月取得《建设工程规划验收合格证》，2014年3月厂区扩建时，又重新向滨海新区规自分局申请了新证。

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“厂区办证在前，属于规划划定前已合法修建的建筑物。”解宝成说，颖明公司作为高速公路修建区域的实际经营者，是高速公路规划调整的直接利害关系人，但自2014年项目启动之时至完工，从没有相关单位向公司征求意见，给予关于规划调整、听证权利的任何通知，导致公司事先毫无准备，仍继续投入大量资金，直至2016年9月底被叫停。另外，高速公路涉及厂区的路段约有200多米，厂区对面当时是片空地，滨海新区规自局在规划选址时完全可以调整线位，避免将厂区划入红线距离之内。“滨海新区规自局作为审批部门，2014年3月同意厂区扩建，7月又同意高速选址线位，这样批复选址职责何在？”解宝成感到不解。

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新黄河记者在现场了解到，该高速公路与厂区最近的间距仅5米，远低于《公路安全保护条例》第十一条“高速公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米”的强制性规定。

此外，解宝成还了解到，该工程存在未批先建的违规行为。据2022年7月滨海新区规自分局的一份《答复意见书》显示，“目前，津汉高速公路工程项目单位尚未取得用地批准手续。该工程属于未批先建项目，2021年4月新区城管委已对其作出行政处罚决定，并下达了《减免行政处罚决定书》。”

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因对方是上级单位，业主方疑放弃赔偿

根据《公路安全保护条例》第十三条规定，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。记者了解到，滨海建投集团系津汉高速公路项目的申报单位，中心渔港系冷库厂区的产权单位。股权架构显示，滨海建投集团系中心渔港的最大股东，持股占比98.5%，后者系国有独资企业。

冷库厂区因修路被关停，首先产权方应获得相关赔偿。不过，解宝成告诉记者，中心渔港不但没有申请行政复议或提出行政诉讼，甚至主动放弃索要补偿，连带着颖明公司的利益一同受损。2025年10月20日，中心渔港公司法人代表赵某无奈地表示：“我没办法，那是我的上级单位。过去这么多年的事情了，渔港为了这个项目也多投入了好几千万元。”赵某称，这件事情颖明公司也起诉了，他们也起诉了，法院都有相应判决，一切依照法院判决为准，“我能帮忙的，就是颖明公司拖欠的租金，暂时我们没有采取强制措施。”

记者了解到，2019年4月，中心渔港起诉颖明公司，要求判令颖明公司支付合同解除前拖欠的租金及违约金500多万元。解宝成解释说，由于中心渔港公司的故意隐瞒及不作为，导致公司遭受巨大经营损失，所以才拒绝支付租金。最终，法院判决颖明公司败诉，但考虑实际情况，判决需支付所拖欠的部分租金250万元及其他款项。

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记者查看判决书发现，2016年9月28日，生态城安监局下发的《现场处理措施决定书》中，除了冷库距离在建高速公路不足30米外，还因冷库与另一侧的蓝白领公寓距离相距70米，同样不符合距离要求。蓝白领公寓2012年10月取得《建设工程规划验收合格证》，建设单位同样是中心渔港。法院审理时认为，一方面，中心渔港投资建设的示范冷库与蓝白领公寓同期规划建设，虽然建设手续合法，但因存在安全隐患被安监部门责令停业整顿是客观事实。由此，其作为冷库的建设者、所有人以及安监部门的处罚对象，应对租赁物不能正常使用承担全部责任，颖明公司系基于合同约定正常使用租赁物，不应承担责任。另一方面，食品加工车间规划建设在前，高速公路建设在后，虽然安监部门基于对人民生命健康安全的考量责令中心渔港停业整顿，但因中心渔港建设手续合法，且建设时无法预判后期高速公路的选址建设情况，故此主观不具有可归责性。由此给当事人造成的停产停业等损失，不可归责于双方，应合理分担。

另据双方签订的《租赁协议书》显示，如果在合同期前三年内因中心渔港原因解除合同，需支付给颖明公司200万元作为补偿因提前解除合同对其所造成的经济损失。不过，由于租赁协议在2016年10月30日解除，已经超过三年期限，中心渔港公司无需再另付补偿给颖明公司。

申请赔偿9年未果，政府称正搭建沟通机制

自从企业被关停后，解宝成多次找到滨海建投集团和中心渔港协商寻求解决途径，始终无果。2017年，颖明公司将中心渔港和滨海建投集团告上法庭，要求对方赔偿因企业停业所导致的新址改扩建损失、仓储损失及生产经营预期合理收益损失等各项损失共计9000万元。2019年11月，公司诉讼请求被天津市第二中级人民法院以证据不足为由驳回。法院审理认为，蓝白领公寓、中心渔港水产品集散中心冷库及津汉高速公路的立项、规划、设计、建设、竣工验收等均经政府主管部门行政审批批准，系合法建设，现有证据不能证明在上述建设项目施工的过程中，被告中心渔港公司、滨海建投公司存在未按批准的内容施工，以及擅自变更、擅自违法建设的行为。

颖明公司不服判决上诉，天津市高级人民法院于2020年6月裁定“一审法院认定基本事实不清”予以发回重审。“后来政府相关部门找到我，希望我能撤诉，走协商解决途径。”解宝成说，考虑到诉讼时间和成本，他在2020年7月向法院提出撤诉，随后响应政府矛盾纠纷多元化解机制的号召，2020年9月参加了由天津市委统战部、市高院、市工商联联合召开的司法服务保障企业健康发展座谈会，但未取得效果，之后展开的多次协商仍无进展。无奈之下，2025年9月，解宝成向最高法申请再审，目前尚无最新消息。

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记者了解到，根据滨海新区规自分局2023年11月一份《答复意见书》显示：经调查核实，颖明公司主张权利的土地产权人为天津中心渔港开发有限公司，颖明公司为承租方，如涉及相关问题可进一步与中心渔港公司联系。2024年底，解宝成将滨海新区规自分局告上法庭，要求责令对方纠正“以申请人为承租方非土地权利人为由拒绝补偿”的错误答复，依法认定申请人的补偿请求主体资格。不过，法院最终裁定不予立案。2025年7月，解宝成不服法院判决，又向天津市人民检察院第三分院申请监督，检察院经审查认为符合受理条件，目前已受理该案。

日前，针对颖明公司维权一事，滨海新区规自分局相关负责人刘某表示，他们也跟区政府汇报了，市规自局也正在履职程序，到时候会跟颖明公司沟通。政府也正设法搭建一个沟通机制，让三方好好沟通，争取达成一个最终的解决方案。针对高速公路选址规划及未批先建等问题，刘某则表示，选址是当时市里相关部门定的，“这是市里重点项目，都是先干着手续后补的，未批先建的问题也已经给予处罚了。规自局在这里面没有什么话语权，只是履行了一个许可而已。”

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连带蒙受巨大损失，租户是否有权追偿？

新黄河记者了解到，在涉及政府项目的房屋征收补偿案件中，解宝成的遭遇并非个例，也有不少承租人主张征收补偿请求权。由于承租人在征收中具有一个特殊的地位——并非产权人但却是实际使用人，这导致在补偿款分配中存在争议，即承租人是否有权主张补偿款？不少法律人士认为，从公平原则看，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，补偿对象原则上为房屋所有权人，承租人未被直接列为被征收人，但公平原则要求“谁有损失补偿给谁”，即承租人因征收造成的实际损失（如装修、停产停业、搬迁等）应获得合理补偿。

记者翻阅相关判决书发现，亦有不少判决支持上述观点。在丽水市某建材零售店与浙江省丽水市莲都区人民政府房屋行政征收一案（再审2019最高法行申7667号）中，法院认为，司法实践中，针对房屋征收决定提起行政诉讼的原告通常为被征收房屋的所有权人，对于普通民事法律关系的承租人而言，一般无权对涉案项目行政征收行为本身施加不必要的影响，其相关民事权益宜通过向民事出租人提出主张而实现。当然，由于后续补偿决定依照安置补偿方案如果包含了企业停产停业损失的行政补偿，则对于行政补偿行为可以考虑给予营业性租赁人相应的诉权。

在盐城市某家具公司与江苏省盐城市亭湖区人民政府行政其他一案（2018最高法行申5835号）中，法院认为，征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人，但涉及经营性房屋被征收等情形，因征收可能对承租人造成房屋装修、搬迁费用及停产停业损失等，该损失与房屋征收及补偿行为之间存在行政诉讼法上的利害关系，承租人有权要求征收人给予补偿。

在司法实践中，甚至在提前搬迁奖励费上，也存在法院结合拆迁补偿政策支持承租人请求该费用的情况。以北京市某法院做出的（2020）京民申4206号案判决为例，法院认为：“关于经营性用房搬家补助费，虽然杨某明、杨某君作为拆迁主体分别与住总公司签订拆迁协议，但孙某威在涉案房屋内实际经营，是本次拆迁腾退搬迁的实际损失人，故一、二审法院认定该项费用应当按照70%和30%的比例在双方之间分配，并无不当。”（新黄河调查组出品）

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