公司法修订背景下公司财务监督机制的完善

本文转自：人民法院报

现行公司的治理结构中，由监事会和独立董事承担财务监督职能，然而实践中，监督力量羸弱的监事会与“弱监督”职能定位的独立董事均未能实现制度设立的初衷，致使公司财务造假案例频发。鉴于“双重”财务监督模式的现实桎梏，公司法（修订草案）对公司财务监督力量进行了重新配置，尊重公司的自治空间，允许公司自主选择适用审计委员会的单层财务监督模式。同时，从信息沟通渠道搭建入手，增强监事会的独立力量，为不同规模的公司提供适宜的财务监督模式。

一、“双重”财务监督模式的现实桎梏

在现有的公司治理结构中，监事会与独立董事的双重加持看似为公司的财务监督设置“双保险”，但实践中囿于监事会监督力量匮乏、独立董事职能定位混乱，应有的财务监督作用并未完全发挥。

第一，监事会财务监督力量羸弱。监事会担负着对公司进行全面监督的职能，现行公司法第五十三条关于监事会职责规定的第一项就是检查公司财务，可见监事会履行财务监督职能的重要性。监事会制度虽对公司治理结构的完善起到促进作用，却因为专业知识的缺乏、信息来源的单一、责任承担的混同，致使财务监督职能一直被各方诟病。首先，监事缺乏专业的财务知识。现代公司治理是极具专业性的，对公司财务监督的主要方式是通过审查各类财务报表，从而发现隐藏的问题。公司法并未要求监事应当具备专业的财会知识，阻碍了财务监督职能的发挥。其次，财务监督范围不明，监督信息来源单一。公司法第五十三条仅规定监事会享有检查公司财务的权限，其监督范围并未明确。监事会财务监督信息的来源仅为列席董事会会议或者由董事会及管理层主动提供，财务信息来源单一，不足以涵盖财务监督的所有方面，财务监督具有滞后性。最后，财务监督责任承担不明。在公司法的规制范式下，监事承担与董事、高管相同的信义义务和赔偿责任，但不同于董事、高管参与公司日常经营活动的行为，监事会仅作为监督者的身份出现，信义义务也应以注意义务为侧重，因而在公司利益受损时应当以其监督责任范围承担比例责任，而非现下不做区分的连带责任。

第二，独立董事的“弱监督”职能。2002年发布的《上市公司治理准则》要求上市公司要建立独立董事制度、设立审计委员会，2005年公司法正式确立独立董事制度，以期弥补上市公司中监事会的财务监督缺陷。至此，在公司内部治理结构中形成“双重”监督模式，然而独立董事角色定位的混乱及审计委员会财务监督职权不明的现实制约了财务监督职能的发挥。一是“全能型内部董事”的定位不能保证财务监督的正确性。根据现行公司法、《上市公司治理准则》及《上市公司独立董事规则》的规定，独立董事既要关注公司的具体运行，为执行董事提供专业建议，同时还要行使财务监督职能，在权利、义务及责任承担方面全面超越公司内部董事。“全能型”独立董事的职能定位要求独立董事与执行董事既斗争又合作，利益难以平衡。二是审计委员会的财务监督职权不明。《上市公司治理准则》规定上市公司董事会应当设置审计委员会，由具有会计专业背景的独立董事担任发起人，对公司实施财务监督。关于其具体职责，《上市公司治理准则》规定除包括财务监督职能以外，还涉及内外部审计工作的协调以及内部控制机制的评估。而此次公司法（修订草案）中所规定的审计委员会职权与《上市公司治理准则》的规定并不一致，仅明确限定在财务监督领域，并不包括内部控制事项等方面。

二、回归公司法语境下的财务监督规制路径

财务监督是现代公司治理结构中的重要内容，公司法理应成为财务监督规制的承担者。在公司法发展之初，确也扮演此种角色，公司法中存有大量关于公司财务监督的强制性规范，如出资管制、利润分配限制等。随后，公司法的历次修改使其自治色彩凸显，涉及财务监督的规定也由强制性规范转变为公司的自决事项，传统监督色彩淡去，公司法不再是规制公司财务监督的主流路径，转而诉诸证券法、会计法的替代性规制路径。

作为替代规制路径的证券法在规制思路、方法与范围方面均与公司法的财务监督机制存在区别。首先，在规制思路方面，与公司法的规范意旨不同，证券法在开篇就明确其保护主体是投资者，通过对公司财务的监督实现投资者权益保护的目的。其次，在规制方法方面，公司法作为商事组织法，规制方法主要依赖公司自行守法以及事先规定的程序性救济，证券法则以专门的监管目标和专业监管机构为基础，对公司财务进行事先、事后的全方位监督。最后，在财务监督的规制范围方面，公司法中的财务监督规定侧重事前、即时的监督，以股东会会议、董事会会议为节点对公司财务进行监督，缺乏事后的、持续性的监督，证券法则通过持续性的信息披露制度为投资者提供大量的信息，避免信息黑箱的产生。

会计法对公司的财务监督更多体现在具体规则设置方面。会计是一种通用的商业语言，以货币计量为手段来描述经济活动的过程与结果，为企业管理者以及企业内外的利害关系人提供有关企业经营状况和经营成果的信息。通过会计法的替代性路径规制，对公司财务监督展现出“实质重于形式”的特性，这种游离于公司法规制路径之外的财务监督存在固有的局限。首先，会计对于公司的财务监督仍被视为一种技术规范，而非法律范畴，这就会产生在认定同一财务行为时，法律中的财务监督与会计的财务监督之间出现不同认定结果的局面。其次，会计监督作为一种以计量手段体现的监督方式，其监督需要通过一系列的财务报表来体现，在财务报表的编制时需要由专业人员进行判断，由于会计信息的不同，使用人对信息内容的需求是不同的，针对不同的利益保护主体，其对会计信息的判断也是不同的，其中就可能存在滥用的情况。

三、公司财务监督机制的完善路径

如前所述，证券法注重事后的惩罚，强调各方责任主体对财务监督失败时法律责任的承担；会计法注重事前规制，侧重会计职业规则和审计业务的运作方式。在回归公司法规制路径的语境下，公司财务监督机制的重构应从独立性着手，尊重公司法变革历程中的自治趋向，对监事会和审计委员会的监督职能定位进行厘正，重申股东的财务监督权。笔者认为，应当在尊重公司自治空间的前提下，对公司财务监督力量进行重新配置。

1.公司法自治倾向下财务监督机制的选择性设立。“双重”财务监督模式设计的初衷，是为了弥补监事会作为财务监督机构的缺漏，但在公司治理进入有效性提升的新阶段，财务监督力量的重构应当切实协调好监事会与审计委员会的关系，健全与“双重”监督模式相协调的关系型治理机制，发挥监事会和审计委员会的多重监督及协作效应。对于有限责任公司，允许自主选择财务监督模式。有限责任公司囿于规模的限制，股东的所有权与经营权并未完全分离，公司的董事、管理人员与股东身份重合，所有权与经营权高度集中，公司内部争议大都可以通过股东会或者股东之间相互沟通的方式予以解决。所以，允许有限责任公司选择设立审计委员会或者监事会行使财务监督职能具有现实基础，也符合有限责任公司的实践发展状况。而针对股份有限公司，应当同时设立监事会和审计委员会。股份有限公司的规模一般较大，牵扯的利益主体远比有限责任公司宽泛，仅设置审计委员会作为财务监督机构无法满足利益相关者的财务监督需求及财报的独立性和公平性。而同时设立监事会，可使利益相关者代表通过参与监事会了解公司的财务经营情况，满足财务监督需求。

2.厘正监事会与审计委员会的功能定位。作为公司内部的财务监督力量，监事会与审计委员会的财务监督职能有所重合，但二者并不是非此即彼的对立面，其财务监督也各有不同，是分属于不同财务监督层次的互补关系。监事会作为一种管理机构外的监督机制，主要对董事、高级管理人员的职务行为进行监督，对其违法行为只能提出罢免、纠正建议，属于合法性监督。审计委员会通过参与公司决策，能够接触到更多的财务信息，得知决策依据，这就使得审计委员会在进行财务监督时更加偏向合理性监督，从而减少违反合理性监督义务的责任承担空间。

3.重申股东的财务监督权。股东是公司最为直接的利害关系者，有权通过自身的监督减少管理层的机会主义行为及控股股东的财务侵占行为。相较于监事会和审计委员会的财务监督，股东的财务监督具有广泛性，可以囊括事前、事后以及合法性、合理性的各个方面，对公司的整体财务行为进行监督。重申股东的财务监督权需将有限责任公司与股份有限公司的股东查阅权标准相统一，允许股东查阅公司的原始会计凭证，保护中小股东的财务监督利益，防止大股东隧道挖掘问题的产生。除统一查阅标准以外，对于“查阅目的”的解释应采用“正当性目的”的判断标准，与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（四）》及司法实践做法相协调，从而加强股东对公司会计信息的监督。

（作者单位：中南财经政法大学法学院）