流域立法规范治理秩序

本文转自：经济日报

与国际上流域立法的实践相比，中国的长江保护法和黄河保护法的立法精神、价值取向以及篇章内容方面具有很多独到之处，尤其是在生态文明实践以及流域高质量发展、文化传承方面有着鲜明特色，创新了流域立法的内涵和外延，也提升了我国在流域乃至水资源生态环境保护领域的国际话语权。

从立法成效上来看，2022年12月28日，全国人大常委会执法检查组关于检查长江保护法实施情况的报告指出，长江流域各地和国务院相关部门坚持生态优先、绿色发展，坚持共抓大保护、不搞大开发，依法治江、护江、兴江取得积极进展。长江流域水环境质量持续改善，2021年长江流域国控断面水质优良比例达97.1%，长江干流水质连续两年达到Ⅱ类标准，长江经济带经济总量占全国比重达46.6%，实现了在发展中保护、在保护中发展。而黄河保护法的出台，对加强黄河流域生态环境保护、推进水资源节约集约利用、推动高质量发展、保护传承弘扬黄河文化、实现人与自然和谐共生起到重要作用。黄河保护法以“水”为核心，设置了生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治专章，落实“重在保护、要在治理”的要求。黄河流域生态质量的改善，使其正外部效应可通过绿色有机农副产品、名贵天然中草药材、生态休闲旅游发展等释放出来。

两部流域大法将大江大河整个流域的开发、利用和保护纳入一个完整的顶层设计框架中，长江保护法与黄河保护法的公布实施，对于加强长江流域生态环境保护和修复、促进资源合理高效利用、保障生态安全、加强黄河文化保护传承弘扬、建设黄河文化旅游带意义重大。

在下一步推进法律落实执行中，还需尽快完善相关配套法律体系，尚未出台的要抓紧制定，已经出台的要及时修改完善，重要的配套规定要同步施行。

还应看到，流域内局部地区的自然资源禀赋、经济社会发展水平、生态资源环境对经济社会发展的承载能力等存在较大差异，实现高质量发展的矛盾突出。从公平合理利用原则来看，需正视流域内来自上下游、干支流、左右岸的利益相关者的不同诉求，平衡复杂关联的利益内容之间的冲突。由此，还应从法律的视角，对流域成员的权利与义务进行合理配置，使流域成员能够公平合理地分享流域自然资源开发利用带来的收益。

此外，由于流域所提供的生态环境功能与服务是典型的公共物品，在既定的管理体制下，流域治理需破解“集体行动的困境”，通过着眼于整体的流域立法来平衡政区利益与流域利益，减少垂直激励模式下成员对公共产品（水资源与生态环境资源）的破坏性竞争，将成员间的博弈导向理性竞争和发展共赢方向，从而实现流域尺度上经济与社会福祉的最大化。通过进一步健全和完善与立法相配套的规划、政策、评估、预警、监督体系，全面提升我国流域治理体系和治理能力的现代化水平。

（作者系陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究院教授、副院长）