聊聊中国历史上地方官制的演变

中国历史上专制主义中央集权国家的地方官制，也基本上是从秦朝统一后奠定下来的。

秦划分全国为三十六郡（后增至四十余郡），郡辖若干县，是二级制。郡置“守”，是行政长官；置“尉”，掌军事；置“监御史”（简称“监”），掌监察。大县置“令”，小县置“长”，为行政长官；县有“尉”，掌治安；有“丞”，辅佐县令或县长管理仓储、刑狱和文书。郡、县的行政长官都由皇帝直接任免，体现了专制主义中央集权的精神。

汉初承秦制，只改郡守为太守，郡尉为都尉。诸侯王国，官制略如中央。汉武帝为了加强中央对地方的控制，将全国划分为十三州（又称为部），每州设一刺史，奉皇帝诏巡察郡、国。到了汉成帝时，曾改刺史为州牧，以后或者仍然叫做刺史，或者再改称为州牧。但这时刺史或州牧只是监察官，官阶低于郡守；州（部）也是监察区，不是行政区。东汉末年，改刺史为州牧，居郡守之上，掌握一州的军政大权，形同最高地方政权。

魏晋南北朝时期，地方政权基本上为州、郡、县三级。州的长官或称州牧或称刺史，主民政，县的长官一律改称为令。那时，有些外州刺史往往被加上“使持节都督某州军事”或“假持节都督某州军事”的头衔，并加号“将军”，权势很大。

隋取消郡，只存州县。隋末改州为郡，唐又改郡为州，都是两极制。唐又置十个监察区叫“道”，每道派高级京官一人，先后称黜陟（chùzhì）使、按察使、采访处置使等，掌监察州、县官吏事，有权罢免或提升地方官吏。此外，隋唐时还合若干州为一军区，长官在隋称总管，在唐称都督。后来唐在边境军区置节度使，都带京官和御史大夫衔，集数州以至十余州的军政、民政、财政和监察诸权于一身，权势很大。“安史之乱”后，节度使势力扩大，割据独立，世称为“藩镇”。

宋代削藩镇，集权中央，节度使成为空衔，因地置不同名称的州、府、军、监，都有属县，仍然是二级制。州县政务都由中央另派京官带原衔出任，称“知某州军州事”（“州”指民政，“军”指地方军队）、“知某县事”，简称“知州”、“知县”。宋在两级行政机构外，又设立称为“路”的监察区。路有都转运使，负责监察吏治和收纳地方上缴中央的赋税；有提点刑狱，稽考一路的民刑案件；有提举司，长官称“提举某路常平公事”，管仓储和茶盐专卖；此外有经略安抚使或安抚使，掌一路的地方军事，按例都以当路的知州或知府充任，实为一路的军政长官。宋代一路设官分职很多，目的主要是为了分散权力，避免地方割据。

元代设州和县。州上有“道”，一种道是掌军政民政的宣慰使司，一种道是掌稽查司法的肃政廉访司，基本上可以看做一级行政机构。道之上有行中书省，作为中央中书省的派出机构，权力很大。这样，元代的地方官制就形成为省、道、州、县四级制。

明初改行中书省为承宣布政使司（习惯上仍称为“省”），长官为布政使，掌民政和财政。此外，省级地方官署有提刑按察使司、都指挥使司，分掌刑狱和军事，与承宣布政使司合称“三司”。下有府或直隶州，长官为知府或知州；再下为县或州（散州），长官为知县或知州。这就正式形成地方政权的省、府（或直隶州）、县（或散州）三级制。省府之间有“道”，道员由布政使僚属参政、参议分理各道钱谷的称“分守道”；由按察使的佐官副使、佥（qiān）事分理各道司法事务的称“分巡道”，是一种监察性的小区。

明代由中央派监察御史到地方执行监察职权，称“巡按某处监察御史”，简称“巡按”。后来有“巡抚”。巡区有的为一省，有的为几省的边区，使原来的布政和提刑按察使几乎成为属员。再后来，为了军事目的，地方上又有总督的设立，往往加衔兵部尚书或兵部侍郎以及都御史等名号。自从有了总督，巡抚又渐成为副手，有些地方甚至不设巡抚了。

清代的府州县制与明略同。清在一些情况特殊的地方，主要是少数民族聚居地区，设“厅”。厅的行政级和州相似，有直隶厅和散厅，但直隶厅很少辖有属县。府以上的道依然保留，并成为一级行政机构，道员也成为专设实官。省级则由总督或巡抚综理军民要政，成为固定的“封疆大吏”；布政使名义仍然保留，但已成为总督或巡抚的属员，专管税收、民政，称为藩台；按察使管司法，称为臬台。巡抚辖一省，总督辖一省或二三省。这就构成省、道、府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）的四级地方官制，甚至有五级的趋势了。

总的说来，秦汉至明清地方官制的郡（州）县二级变动不大。地方最高政权的名称、组织、职掌等则历代很不相同，这是中央集权和地方分权矛盾的具体表现。