郡县制政区是如何创立的

郡县制起源于春秋战国时期，经过秦始皇的改革，正式成为秦汉之后的地方政治体制，几乎盛行整个封建时代。

西汉初设刺史为监察官，负责监察地方郡国首相等官吏，且不能攘夺权力、干涉政务。西汉中后期开始，刺史逐渐越权，干预地方行政事务的事例屡屡可见。西汉末更名州牧后，“州为最高之地方行政单位，州牧为名副其实之地方最高行政官”。

直到汉灵帝中平五年，中央王朝正式认可州牧作为一级地方行政长官，州的性质也从监察区域转变为行政区，形成了州、郡、县三级地方制度。东汉末，州统地广大，州牧兼领兵民大权，成为地方行政中心所在，中央政府逐渐失去了对地方刺史、州牧的控制，最终导致了分裂割据的局面。

一、前秦的刺史与州牧

三国时期，刺史为州级地方行政长官已经定型，“州的长官拥有领兵权，中央政府视其领兵轻重而任以刺史或州牧”。晋武帝吸取东汉末年地方势力过大导致军阀割据的教训，将州之长官由州牧改为刺史，欲除去州官的领兵和治民权，回到两汉时以刺史为监察官、州为监察区的情形，但最终只除去领兵权，刺史仍保留了治民权。

1.八王之乱

到了“八王之乱”时，州刺史追随宗室诸王趁势而起，重获领兵权。“八王之乱”后，皇权衰微，各地州郡纷纷加强军事武装力量，以抵抗边疆少数民族叛乱和波澜壮阔的流民起义，刺史领兵并加军号已成普遍现象。

前秦仿照魏晋，地方上为州、郡、县三级制，由刺史或州牧掌管一州，根据上文，我们知道在魏晋时期无论一州长官是刺史还是州牧，都不会影响到其治理地方的权力。

2.史料中的不同

不过，史料中反映出了一些关于前秦刺史和州牧的名称的使用问题也值得讨论。《晋书·苻健载记》中记载苻健建国置百官时，苻雄众多官职中有领“雍州刺史”一职。对此《通鉴》中记苻雄为“雍州牧”，汤球《十六国春秋辑补》同《晋书》为“领雍州刺史”。

再如建元三年(367)四公叛乱时，对于占据蒲阪的苻柳，《通鉴》记为：“征东大将军、并州牧、晋公柳”，而胡三省注为“秦并州刺史治蒲阪”。这两例表现出的是，对于某州刺史和某州牧使用，史料与史料间的记载不一，学者在做研究时也可以用刺史代指牧，这样看起来，刺史和州牧似乎是完全一样的概念。

苻熙为雍州刺史，同时征苻睿为雍州牧，反映出可以有两个人分别担任某州刺史与州牧。苻雅从秦州刺史转为秦州牧，王统、毛兴、杨璧、王广原本都为刺史，“至此皆进位州牧”。由这三段史料可以看出，刺史与牧是不一样的，牧的品位要比刺史高。

但是，王统进位州牧后，《通鉴》对其称呼既有刺史、也有州牧，《通鉴》太安二年载“(二月)秦州牧王统遣兵助(王)广攻(毛)兴”，后又记“(八月)(后秦主苌)与秦秦州刺史王统相待”。史料记载前后不一，让人困惑刺史与州牧究竟是怎样的关系。

从两人分别担任同一州的刺史和州牧，可以看出二者并不是完全等同的。据“刺史进位州牧”的记载，则可以认为刺史与州牧品级上是不一样，魏俊杰在其文中也指出“十六国时期州牧、刺史并用，但州牧的职权比刺史要大得多”。

对于史料中忽而称刺史，忽而称州牧，可能是因为二者虽有不同，但差别不大，尤其是长时间割据混战的十六国时期，制度上的混乱十分常见。就以本文而言，所讨论的刺史和州牧是作为州级最高长官的身份，从这一意义上来说，二者没有区别，只是更习惯用刺史来指代这一身份。

二、刺史的任命

关于刺史的选派、任命的问题，学界有不少研究是以前秦选派州刺史的族属为切入点，探讨前秦政权的人员构成及这一时期的胡汉关系、民族融合。

1.汉胡混合

于此问题，比较统一的观点是苻氏统治者在任命刺史州牧时，更信赖本族人，而汉族官员任职刺史州牧的比重较小。前秦政权的州牧刺史人员以汉族和少数民族为区分罗列出来，最终刺史官员总计为87，其中少数民官员62位，汉族官员只有25位。

氐族人的数量在刺史州牧中占有绝对优势。同时，苻氏宗室和氐族人所任的州，都是重要地区，而汉人所任的州都是一些战略地位较低的地区。

苻坚早期的州刺史选派中，多以苻氏亲王为主;368年以后，多以自己的征战多年的部下为州刺史;到后期时，多以苻氏亲系和氐族亲贵为州刺史。将前秦的州刺史的选派情况总结如下。

担任司隶校尉的，少数民族官员有赵诲、权翼、吕婆楼、苻融、苻叡、苻晖，汉族官员有梁楞、王猛。担任雍州刺史(或州牧)的，少数民族人有苻雄、苻双、苻武、苻柳、苻丕、苻叡、苻熙、窦冲、杨定、徐嵩，汉族人有王猛。

担任冀州刺史(或州牧)的，少数民族人有苻丕、苻融、苻定，汉族人有张平。担任并州刺史(或州牧)的，少数民族人有苻安、苻柳、苻幼、苻仰、邓羌、徐成、俱难、王腾、苻师奴，汉族人有尹赤、张蚝、杨政。

担任豫州刺史(或州牧)的，少数民族人有苻廋、杨群、苻重、苻晖、王鉴，汉族人无。担任秦州刺史(或州牧)的，少数民族人有苻愿、啖铁、苻双、苻雅、毛兴、苟池、窦滔、杨定、王统、杨壁，汉族人无。担任荆州刺史的，少数民族人有杨安、梁成，汉族人有郭敬、皇甫覆。

担任洛州刺史(或州牧)的，少数民族人有赵俱、苻廋、邓羌，汉族人有赵迁、张五虎、杜郁。担任青州刺史(或州牧)的，少数民族人有苻朗，汉族人有袁朗、韦钟。担任幽州刺史的，少数民族人有梁谠、强哲、苻洛、苻熙，汉族人有王永、郭庆。担任凉州刺史(或州牧)的，少数民族人有彭越、梁熙、杨定，汉族人有姜定。

2.任人唯亲

这里的少数民族人基本上都是氐族人，仇池杨氏、略阳强氏、毛氏、苟氏以及梁氏都是氐族大姓，以及武都氐族窦氏、新平氐族王氏等。关于州刺史的族属问题已多有讨论，现在只对任命刺史的时机与人选两个方面小作分析。

关于任命刺史的时机，除了按照前期(苻健苻生时期)、苻坚时期、后期(苻丕苻登时期)这种划分方式来讨论，前秦有几次集中任命刺史的情况。前秦在淝水之战前，其疆域一直在扩大，而在攻下某一较大区域或平复某一地区动乱后，通常会有一次州刺史的集中任命。

比如，在平复四公叛乱后，“以左卫将军苻雅为秦州刺史”、“以长乐公丕为雍州刺史”、“以范阳公抑为征东大将军、并州刺史，镇蒲阪;邓羌为建武将军、洛州刺史，镇陕城。”

灭燕之后，一次任命了青、兖、并、豫、徐、荆、凉、益、秦、梁、雍等州刺史。关于刺史的人选，除了常见的有苻氏宗亲、王公贵族，其他的人选，有作战时表现良好的将军，如邓羌在镇压四公作乱的战斗中，攻陷陕城，后任洛州刺史。

灭燕时，王猛率领先锋部队攻下邺城，而后任冀州牧。对臣服、称藩于前秦的小国也封赐刺史，仇池国国主杨世称臣于前秦，被封为南秦州刺史。对于他国投降的大将、或者前来投靠的地方豪杰，也予刺史，当初苻健建国时，后赵并州刺史张平来降，任命为大将军，冀州牧。

也有太守升迁为刺史的例子，“(秦王)坚扶风太守王永为幽州刺史”、“昌黎太守宋敞帅乌桓、索头之众救兖，不及而还。秦主丕以敞为平州刺史。”到前秦末年大乱时，有推举成为刺史的例子，“枹罕诸氐皆厌苦兵事，乃共杀兴，推卫平为河州刺史，遣使请命于秦”，且前秦同意了。

州府僚佐与治下关于州府僚佐，据严耕望考证，前秦既有州吏别驾，又有府佐的司马、参军，其府佐组织应该有继承晋代的郡府制度，既有主簿、录事、功曹以及户、租、金、兵、贼、法诸曹外，又有将军官佐之司马、参军、督、尉等职位。

这种州府僚佐双轨的系统，也正反映了这时期的州官刺史集军政大权于一身。关于刺史对辖区的治理，《通鉴》：“秦王坚命牧伯守宰各举孝悌、廉直、文学、政事，察其所举”，说明刺史州牧要向国家举荐人才。

其他刺史治下的事例还有，苻融为冀州牧时，“融年少，为政好新奇，贵苛察;申绍数规正，导以宽和，融虽敬之，未能尽从。后绍出为济北太守，融屡以过失闻，数致谴让，乃自恨不用绍言。”梁熙任凉州刺史时，“梁熙清俭爱民，河右安之”。

结语

十六国时期，战争频繁、政局动荡,造成了地方行政建制的极度混乱，从而遏制了刺史制度本身的发展,使得这一重要的地方行政职官制度远远没有成熟完善。

可以看到，当前秦国力兴盛时，刺史就安分守己，并为国家的壮大发展贡献力量。而淝水之战的惨败，尤其是苻坚死后，刺史雄踞一方，与各地豪强、其他少数民族政权一样，俨然成为了地方割据势力。

前秦的州制与刺史制度并未发展成熟，反映出其地方建设不甚完善。而护军的间接管理、领民酋长的自领自治亦为关中地区埋下了隐患。