如何判断行政机关作出的行为具有可诉性

本文转自：人民法院报

【案情】

重庆某公司通过司法拍卖取得一宗国有建设用地使用权。后该宗土地因长期闲置被市政府批准收回。该公司向土地所在地区政府、区国土分局提出申请，要求有偿收回国有建设用地使用权，并退还“土地款”，支付资金占用损失。因区政府未作回复，该公司提起行政诉讼。一审法院判决区政府履行收回前述土地使用权的职责，二审法院驳回区政府上诉，维持原判。区政府未在规定时间内履行生效法律文书所确定的义务，该公司申请强制执行，一审法院向区政府发函，限区政府收到函件后10日内依法履行收回职责。区规资局遂向该公司作出《收回国有建设用地使用权决定书》。原告收到前述决定书后不服，遂提起行政诉讼。法院审理过程中，区规资局认为该决定书基于法院的执行要求而制作，未对原告的权利义务产生影响，不属于行政诉讼的受案范围。

【分歧】

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第一条第二款第七项规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。本案中，区规资局作出的收回决定是否可诉，存在以下两种观点：

第一种观点认为，法院判决要求区政府限期履行收回职责，区规资局根据法院要求作出收回决定，系司法权的延伸，不属于行政诉讼受案范围。

第二种观点认为，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）有关规定，作出收回决定前需经调查认定，书面告知听证权利，并经有权机关批准，收回决定中还需载明决定的种类和依据。区规资局作出收回决定时能依法自主调查取证、自主决定结果，独立体现出其意志，属于可诉的行政行为。

【评析】

笔者同意第二种观点，区规资局作出收回决定不属于行政机关协助法院执行行为，而是独立的行政行为，属于行政诉讼受案范围，具体分析如下：

一、行政机关依法院要求作出行为的类别厘清

行政机关依法院要求作出行为的法律属性目前尚无统一定论。最高人民法院于2020年6月24日作出（2020）最高法行再237号行政裁定书，该裁定书明确了行政机关按照法院执行通知要求作出履责决定是否可诉的一项判断标准，即体现出行政机关独立意思表示的是行政行为，属于行政诉讼受案范围，反之则不具有可诉性。因此，行政机关依法院要求作出行为的属性不能一概而论，其可以是司法行为，也可以是行政行为，须结合该标准具体情况具体判断。根据上述划分标准，行政机关依法院要求作出的行为大致可分为两类，一类是未融入行政机关意志的协助执行行为，该等情况下行政机关需要完全按照人民法院要求作出特定行为，没有裁量空间，具有较强的司法色彩，不符合行政权运用的要件。另一类为体现行政机关独立意志的行政行为。法院要求行政机关在自身职权范围内就特定事项作出一定行为，但具体如何处理未予以明确，行政机关需独立行使裁量权，自行决定结果。

二、行政机关依法院要求作出行为的可诉性判断

在对行政机关依法院要求作出行为进行分类的基础上，须依据行政诉讼法及相关司法解释的规定，判断其是否属于行政诉讼受案范围。《行诉解释》第一条第二款第七项明确了行政机关协助法院执行行为的内涵及可诉性标准，对于行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的合法执行行为，行政机关本身并未行使裁量权，亦无自身意思形成的过程，即使最终有意思表示于外部的法律效果，也应由法院承担，故该类行为属于司法权的延伸，不属于行政诉讼受案范围。但同时该项也规定了协助执行行为的例外情况，如果行政机关扩大执行范围或采取违法方式实施执行行为，那么就脱离了司法权的羁束，蜕变成具有行政机关独立意志的行政行为，应当受到司法审查。对于行政机关依法院要求作出的独立行政行为而言，行政机关在该过程中须独立开展调查，自主适用法律，自行运用裁量权决定结果，该等情形下行政机关具有独立判断的权力，体现的是行政机关的意志，本质上行使的是行政权，具有可诉性。故而，就可诉性而言，合法的协助执行行为不可诉，扩大执行范围或者采取违法方式实施的协助执行行为可诉，行政机关按照法院要求作出的独立行政行为可诉。

三、行政机关履行收回土地职责须体现其独立意思表示

回归到本案中，行政机关作出收回决定的依据为法院生效判决，但判决内容为履行收回国有建设用地使用权的职责，如何履行这一职责，法院并未予以明确，行政机关须根据相关法律规定履行该职责。根据《闲置土地处置办法》第十二条、第十四条的规定，行政机关因土地闲置收回国有建设用地使用权有两种形式，一是协议有偿收回，二是经有批准权的人民政府批准，下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回。该两种形式前提条件有所不同，需要行政机关进行自行调查处理，在查明事实的基础上依法选取恰当的收回方式。因此，本案中，行政机关履行法院生效判决时具有相当的行政裁量权，可自主调查取证、适用法律、决定结果，作出的行为主要体现的是行政机关的独立意志和判断，应当属于独立的行政行为，属于行政诉讼受案范围。

（作者单位：重庆市九龙坡区人民法院）