“远洋捕捞”式执法为何屡禁不止？

作者｜赵宏

北京大学法学教授

近年来，公安机关异地抓捕民营企业家，查封、冻结甚至划转外地企业家及其个人财产的案件频繁发生。

这类案件，因为明显有逐利执法之嫌，且跨越了刑事案件的地域管辖，因此被坊间戏称为“远洋捕捞”。

“远洋捕捞”，为何屡禁不止？

从法律上讲，这种“远洋捕捞”，当然违法。已有不止一部法律规范，对此予以明确禁止。

例如，2020年《公安部关于修改〈公安机关办理刑事案件程序规定〉的决定》第346条就规定：“公安机关异地执行传唤、拘传、拘留、逮捕、开展勘验、检查、搜查、查封、扣押、冻结、询问等侦查活动，应当向当地公安机关提出办案协作请求，并在当地公安机关协作下进行，或者委托当地公安机关代为执行。”

再比如，公安部于2021年发布的《公安机关禁止逐利性执法“七项规定”》中也规定：“严格履行异地办案协作手续，落实归口接收、审查要求，健全案件管辖、定性处理等争议解决机制，禁止违规违法争抢有罚没收益的案件管辖权。”

2020年公安部制定的《公安机关异地办案协作“六个严禁”》同样明确：“一、严禁未履行协作手续，跨县级以上行政区域执行传唤、拘传、拘留、逮捕；二、严禁未履行协作手续，跨县级以上行政区域查封、扣押、冻结与案件有关的财物、文件；三、严禁在管辖争议解决前，擅自派警跨所属公安机关管辖区域办案。依法依规进行先期处置的除外。”

从这些规范出发，公安机关办理刑事案件，理应严格遵守地域管辖的规则，而不得随意突破。

除刑事案件原则上禁止异地抓捕外，今年的10月8日，国家发展改革委主任郑栅洁在国新办发布会上同样强调，要进一步规范行政执法单位涉企行政执法行为，更多采取包容审慎监管和柔性执法方式；特别是要规范异地行政执法行为，建立健全异地行政执法协助制度，防范选择性执法、趋利性执法。次日，最高检党组书记、检察长应勇也强调，要扎实有效推进“检察护企”“检护民生”专项行动，切实防止和监督纠正趋利性执法司法、违法查封扣押冻结企业财产等问题，促进规范涉企执法司法行为。

但在中央多次强调禁止之后，此类案件仍旧频发。比如，2023年10月，河南两市以涉嫌诈骗为由出动1600多名警力，对广东省“专精特新”企业壹健康集团旗下公司进行“远洋捕捞”，原本涉案金额只有60多万元，而两地办案人员先后冻结该集团子公司相关账户高达64个，直接导致该企业被迫撤回上市申请，并因资金冻结等问题导致这家早在2022年就已实现24.23亿元收入的集团经营困难，至今未能恢复正常生产和运营。由此可见，“远洋捕捞”对企业的严重危害。

壹健康集团的遭遇，还曾出现在上月底流出的一份发布时间为2024年4月15日由广东省省情调查研究中心撰写的《广东省情内参》之中。该“内参”称：广州、深圳、东莞等珠三角地市已成为异地执法的高发地；以广州市为例，自2023年以来，朴朴、壹健康、九浚等近万家企业遭遇异地执法，这些企业绝大部分是民营企业，而且大部分案件存在较明显的逐利性执法动机。

而杭州市公安局九堡派出所也在前不久发布通告称，“外地公安不得非法入企办案。……如发现杭州市以外的公安机关，在没有九堡派出所或上城区公安分局民警陪同下，非法入企办案的，请立即110报警+录像取证”。

网友评议，这则通告是为在浙企业面临外地公安机关违法办案提供“尚方宝剑”，其目的当然是维护当地民营企业的经营安全，维护当地来之不易的营商环境。这则货真价实的通告，也从侧面说明，“远洋捕捞”已经严重到需要当地公安机关出面堵截保护的程度。然而，为何法律明明有明确的禁止性规定，公安机关异地抓捕和远洋捕捞仍旧屡禁不止？

”远洋捕捞“屡禁不止的首要原因，当然是趋利性执法。

公安机关之所以在没有明确刑事管辖基础的情况下，跨区甚至是跨省进行刑事立案，很大程度因为此类案件可能涉及没收数额巨大的违法所得，或者判处数额巨大的罚金。巨大的利益驱动，使公安机关经常突破刑事案件的地域管辖规则，跨省进行抓捕和捕捞。

除了趋利性执法外，“远洋捕捞”的另一原因还在于，一些地方公安机关常常不当介入民事纠纷。典型的例如，两个公司间因业务往来而发生经济纠纷。按照法律规定，这种经济纠纷本应通过民事诉讼的方式解决，但公安机关为保障债权人的债权实现，往往擅自对债务人实施留置、拘禁等刑事强制措施，债务人基于“破财免灾”的心理，也会以“主动退赃退赔”“认罪认罚”或者“达成和解协议”等方式结案。如此做法不仅使民营企业和民营企业家的财产权益人身权益受损，所带来的还有公安机关职权的不当扩张以及对民事纠纷的强势干预。

如何拯救“不堪再摘”的民营经济？

无论是趋利性执法还是不当干预民事纠纷，背后都是公安机关的刑事司法活动悖离了法治轨道；所造成的后果，不仅是对民营经济的严重伤害、对民营企业家自由财产的不当剥夺，还有对各地营商环境的摧毁性打击。

近年来，为提升民营经济的信心，中央已出台诸多政策，鼓励民营经济发展。甚至，在前不久还郑重颁布《民营经济促进法（草案征求意见稿）》，向社会广泛征求意见，并以此传递保护民营企业的积极信号。但现实问题是，民营企业仍旧缺乏产权安全感，企业家仍旧缺乏人身安全感。

缺乏安全感的原因，并不在于法律未明确规定对民营企业和民营企业家的平等保护，而是这些规定很多时候都无法获得遵守和执行，尤其是当规定的悖反者是国家公权机关时，作为民营企业家的私人几乎毫无抵御能力。

所以，要恢复民营企业的信心，并非是要一再出台提振民营企业经营信心的法律规范，一再重申保护民营企业家的基本立场，甚至不是要对民营企业给予超过国有企业的格外优待，而仅需要包括行政机关、刑事司法机关在内的所有国家公权机关自己首先要尊重法治权威、尊重私权边界。

所谓“法治是最好的营商环境”，说的就是这个道理：唯有建立以法治为基础的市场经济，唯有对政府的权力同样进行法治约束，才是市场经济和民营经济信心的真正源头。

与中央不断强调要提升民营经济相对的另一个事实是，近年来罚没收入已然成为地方财政的重要收入来源之一。个别省份的罚没收入甚至占到地方财政一般预算收入的7%-8%，有的城市能够超过10%或者更高。一边是“黄台之瓜，可堪再摘”的民营经济以及信心尽失的民营企业家，一边是强大到难以遏制的地方政府的利益驱动，到底如何行动才能杜绝跨省抓捕和“远洋捕捞”？

学者对此提出的解决办法，包括将罚没收入统一上交中央。因为目前司法机关虽然采取了收支两条线，罚没收入不直接归司法机关支配，而是要上交给地方财政，再由省级统筹。但是，地方财政仍可能根据情况，将罚没收入返回给司法机关，用来补贴其司法办案经费。因此，司法机关罚得越多，其可能获得的返还和补贴也更多。这也是虽有法律明文禁止，但仍旧难以遏制公权机关违法的重要原因。

除了将罚没收入统一上交中央外，严格区分违法犯罪所得、合法财产和其他涉案财物，禁止超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结、禁止以划转、转账、上缴财政或者其他方式变相扣押，禁止以刑事冻结措施冻结违法行为人的账户，也是必须采取的法律举措。公安部于2021年发布的《公安机关禁止逐利性执法“七项规定”》中，其实已有明确地规定这一点。

但无论是将罚没统一收归中央，还是严格限定罚没的范围，最重要的仍旧是公权力机关自身尊重法治原则、恪守权力边界。公权力机关也应该意识到，远洋捕捞、跨省抓捕甚至是超范围罚没，虽然能短期解决地方的财政压力，但其造成的却是营商环境的持久伤害，是对民营企业的摧毁性打击，更是对民营企业家自由权利的不法倾轧。

若没有对公权力的约束和限制，就不可能建立真正意义上的法治，也不可能为个人自由提供确定保障。这个道理，修习法律的人总会一讲再讲，但真正的市场信心就来自于此。而对民营企业的保护最终所依赖的，也是国家公权机关的自我约束。

重建民营经济的信心非常不易，但一次的“远洋捕捞”和跨省抓捕，就会让这种信心丧失殆尽。杭州市公安局九堡派出所的严正声明看似是为了保护当地民营企业的无奈之举，却为各地政府树立榜样。各地政府若都能够有声明中表达的立场和决心，才能为地方经济的持久发展提供法治保障。